美国国防部长VS参联会主席，究竟谁有指挥权？

前言：

在校审《美军如何使用文职人员？》这篇稿件时，原文有一句话：作为美军的文职人员来说，他们是没有调动部队的权力的。当时工作室人员就提出了疑问：在美国国防部长的传记中，有好几位都写自己有作战指挥的经历，国防部长是文职，怎么能说没有调动部队的权力呢？然后我们查阅了资料，各类百科、国内主流媒体一般的说法是：决策权归总统，国防部长负责军队政令，参谋长联席会议拥有指挥权。果真如此吗？美国国防部长和参联会主席，究竟谁有指挥权？为此，我们就这个问题进行了深入挖掘。此文的作者为军事学博士，通过自己的研究，基本厘清了这个问题。当然，各位读者如果发现有不妥之处，欢迎批评指正，共同学习提高。

美国的国防部长有军队指挥权吗?看到在海湾战争中默默无闻的美国国防部长切尼，你可能认为美国的国防部长没有军队指挥权；但看到在伊拉克战争中直接进行指挥的拉姆斯菲尔德，似乎这一观点又不成立。那到底美国的国防部长有没有军队指挥权，这还要从美国的国防部说起。

美国国防部长切尼（1989.3.21-1993.1.20在任）（图注）

美国国防部长拉姆斯菲尔德（1975.11.20-1977.1.20、2001.1.20-2006.12.18在任）（图注）

美国在建国以后，很长一段时间内，既没有国防部，也没有参联会，只有海军部和陆军部，而且海军部和陆军部的部长都是由文官担任的，这样做的目的呢，就是为了防止军人独裁。在1898年，美国和西班牙发生战争后，时任陆军部长的鲁特认为应当建立一个作战指挥决策中心，他仿照德国总参谋部的形式来组建了美国的总参谋部，并在1903年获得国会通过。在马汉“海权论”的影响下，美国海军的作用日益突出，1915年美国设立了海军部，但是因为没有一个统一的国防部，所以在战争发生的时候，总统只好当陆军和海军之间的联系人。为了便于协调作战军事行动，空军和海军的高级指挥官组成了参谋长联席会议，（当时还没有空军，）当时的参联会也没有设主席，罗斯福总统派海军上将担任作战指挥，1947年，美国成立了空军部，与海军部和陆军部平级，设立了“国家军事机构”，也就是国防部的前身，这个职位与三军部长平等，各军种有独立的指挥权。1949年（也就是我们的新中国成立那一年）才创立了单一的国防部，三个军种划归旗下，参联会设立主席，主席是国防部长和总统的顾问，但各军兵种还保持作战指挥权和行政独立，直到1958年美国才建立了以国防部长为首的作战指挥和行政管理两大系统。

1986年颁布的《戈德华特－尼科尔斯国防部改组法》（Goldwater NICHOLS Department of Defense reorganization act of 1986）对美军的指挥系统进行了调整。它规定了总统通过国防部长直接领导参谋长联席会议，从而越过了各军种主官（他们只负责军队的行政管理、训练等工作，战时提供军兵种协调和各种保障），防止各军兵种之间的矛盾加大。

《戈德华特－尼科尔斯国防部改组法》（图注）

序言及目录（图注）

序言原文：

An act

To reorganize the Department of Defense and strengthen civilian authority in the Department of Defense to improve the military advice provided to the President. The National Security Council, and Secretary of Defense to place clear responsibility on the commanders of the unified and specified it combatant commanders for the accomplishment of missions assigned to those commands and ensure that the authority of those commanders is fully commensurate with that responsibility, to increase attention to the formulation of strategy and to contingency planning, to provide for more efficient use of defense resources, to improve joint officer management policies, otherwise to enhance the effectiveness of military operations and improve the management and administration of the Department of Defense, and for other purpose.

国防部长权力和义务规定的具体条款（图注）

以下是部分关于国防部长权力和义务规定的原文：

Sec, 102 Powers and Duties of the Secretary of Defense

Section 113( as transferred and redesigned it by section 101(a)(2) is amended by adding at the end of the following new subsections：

(f) When a vacancy occurs in an office within the Department of Defense and the office is to be filled by a person appointed from the civilian life by the President, by and with advice and consent of the Senate. The Secretary of Defense shall inform the President of the qualifications needed by a person serving in that office to carry out effectively the duties and responsibilities of that office.

(g)(1) The Secretary of Defense, with the advice and assistance of the Chairman of the Joint Chiefs of Staff, shall provide annually to the heads of Department of Defense components written policy guidance for the preparation and review of the program recommendation and budget proposals of their respective components. Such guidance shall include guidance on-

(A) national secretary objectives and policies;

(B) the priorities of military missions; and

(C) the resource levels projected to be available for the period of time for which such recommendations and proposals are to be effective

(2) The Secretary of Defense, with the approval of the President and after consultation with the Chairman of the Joint Chiefs of Staff, shall provide annually to the Chairman written policy guidance for the preparation and review of contingency plans. such guidance shall include guidance on the specific force levels and specific supporting resource levels projected to be available for the period of time for which such plans are to be effective.

(h) The Secretary of Defense shall keep the Secretary of the military departments informed with respect to military operations and activities of the Department of Defense that directly affect their respective responsibilities.

该法规定：“国防部长在听取参谋长联席会议主席的建议并在其协助下，应每年向国防部各部门领导提供书面政策指南，以便他们准备与审查各自部门的计划建议和预算申请。这些建议指南应包括对以下列内容的指导：

（1）国家安全目标和政策；（2）军事任务的优先顺序；（3）在这些建议的有效期内计划得到的资源水平。”

法案还规定：“在得到总统的批准，并与参谋长联席会议主席协商后，国防部长应该每年向参谋长联席会议提供书面政策指南，以便其准备和审查应急计划。”这就通过提供书面政策建议的方式，提升了国防部长影响各军事部和参谋长联席会议的能力。该法还规定设置一个负责政策的国防部副部长，协助国防部长“（1）为准备与审查应急计划准备书面政策指南；（2）审查这些计划。”

关于国防部长办公室职责的具体条款（图注）

关于国防部长办公室职责的相关原文：

(c)Officers of the armed forces may be assigned or detailed to permanent duty in the Office of the Secretary of Defense. However, the Secretary may not establish a military staff in the office of the Secretary of Defense.

(d) the Secretary of each military department, and the civilian employees and members of the armed forces and the jurisdiction of the Secretary, shall cooperate fully with personnel of the Office of the Secretary of Defense to achieve efficient administration of the Department of Defense and to carry out effectively the authority, direction and control of the Secretary of Defense.

该法案规定，国防部长办公室是协调文官部门和各军事部门的重要组织部门。国防部长管辖下的各军事部部长应该与国防部长办公室密切合作，以有效地实施国防部长的指挥、指导和控制，这有利于提升文官的控制。

同时，该法案还规定设置一个负责国防研究与工程的主任，履行负责采办的国防部副部长规定的有关研究与工程的职责。这就提升了文官控制政策规划和国防研究与工程的事务。

由于职能得到更为清晰的界定，重叠的职能被裁撤，各军种之间在制度上的冲突大为缩减。加之资源利用和国防部管理的加强，各军种间的恶性竞争得到了遏制，合作空间得到提升。

海湾战争中美国国防部授权施瓦茨科普夫进行指挥，避免了各军兵种在作战问题上的争论不休（哪个军兵种都想露一下脸）。施瓦茨科普夫享有部署部队的权力和作战指挥权，在本战区内控制后勤保障的权力，确保了战场统一的指挥，排除了各军兵种对作战的干扰。例如陆战队司令格雷想去海湾战场视察，施瓦茨科普夫要求他别管闲事，格雷迫不得已取消行程；海军陆战队对将自己的固定翼飞机交给空中部队司令指挥有所保留，施瓦茨科普夫坚持将其固定翼飞机全部纳入空中部队司令的指挥，避免了分散指挥。在海湾战场上，美国海军陆战队要求实施两栖登陆，但施瓦茨科普夫考虑可能带来的大量伤亡，拒绝了这一请求，最后由美国陆军采取行动击败伊拉克地面部队。

由于美国的国防部长一般是文职，大多数不懂军事，所以在战时，往往将指挥权给予参联会主席。但是，在美国历史上，也有国防部长独揽作战指挥大权，这些国防部长一般都是原来在部队中服役过的。例如美国前国防部长拉姆斯菲尔德就在伊拉克战争中独揽指挥大权。当时的参谋长联席会议主席马尔斯查默默无闻，这与90年代的海湾战争有很大区别，当时的国防部长切尼没有直接指挥军队，参联会主席鲍威尔则参与了军事行动的直接指挥，击败了伊拉克军队而名声大振。

那么到底是国防部长有作战指挥权，还是参加会议主席有作战指挥权，这就要从美军的指挥体系来看，那么还要考虑到国防部长的出生是不是在部队服役过。国防部长有作战指挥权，在财会、科研、后勤等方面有更大的权力，而参联会主席的权限，包括制定军事战略，指导国防预算作战及联合演习计划等等，分享国防部长的一定的职权，但他扮演的主要角色仍然是军事顾问。参联会主席的地位虽高，但角色定位是总体和国防部长以及国家安全委员会的顾问，为决策提供建议，自己没有拍板权。在很大程度上，参联会主席的影响力取决于个人的政治才能和人格影响力，也取决于总统和国防部长的执政风格，并不像军种参谋长有着固定的权力范围。

但是，由于国防部长是文职人员，尤其是没有在部队服役过的国防部长一般不懂军事，所以战时往往给参联会主席以较大的指挥权。但在美国的战争史上国防部长亲自进行军事指挥，赤膊上阵的也不少见。比如说，在古巴导弹危机时的美国国防部长麦克拉马拉，换上军装，叱咤战场，制定越南战争计划，亲自指挥这场战争，把参联会主席泰勒放在一边，亲自去指挥军队。当美国深陷越南战争泥潭的时候，麦克拉马拉才黯然辞职。

美国国防部长麦克拉马拉（1961.1.21-1968.2.29在任）（图注）

还有伊拉克战争时期的美国国防部长拉姆斯菲尔德，几乎是一个人指挥军队作战，而看不到参联会主席迈尔斯起到什么样的作用。

参考文献：

1. Goldwater NICHOLS Department of Defense reorganization act of 1986

2. 美军政治性工作法规选编（第四辑）.2008.8

3. 林治远等译.美军重要文件集.[M].军事科学出版社.2014.11

4. 孙铁良 丁步东 王兴宏.美军转型研究.[M].2005.5