PPP名人王小文：划清PPP和隐性债务界限，推进PPP规范发展

我国PPP事业的发展，是一个伴随政策调整，不断修正和日臻规范的过程。对PPP市场产生巨大影响的政策，是财政部办公厅于2017年底出台的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号），通过加强PPP综合信息平台项目库的管理，完成全国PPP项目的集中整改、清理和退库，PPP市场实现了及时纠偏，迈入规范发展轨道。

近期，PPP领域又有两份重磅文件出台，分别是财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号文）和财政部办公厅《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》（财办金[2019]40号文），对照10号文“正负面清单”的最新要求，结合40号文的流程，是否会以梳理隐性债务为名，引发新一轮的清理退库？笔者做如下简要点评。

一、发文背景

自国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014] 43号）以来，关于PPP和政府隐性债务的政策陆续发布，尤其去年至今，在各自政策中二者互有提及，如聚焦隐性债务的中共中央、国务院《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018] 27号）涉及PPP项目债务属性的认定，规范PPP发展的10号文多处强调隐性债务风险防范。

40号文是首个聚焦PPP和政府隐性债务的文件，直面PPP与政府隐性债务的关系。一直以来，关于PPP是否是政府隐性债务的问题，社会各界看法不一，从27号文到10号文，“规范的PPP项目不增加政府隐性债务”渐成共识。40号文，旨在解决先前审计过程中的存疑、消除当前各地实际操作中的疑虑并彻底划清政府隐性债务和PPP的界限。

二、政府债务的显性和隐性辨析

显性债务也称为系统内债务，对其界定是非常清晰的，主要包括三类，其一是2015年1月1日起各地政府发行的政府债券，分一般债券和专项债券；其二是清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量债务，目前该类债务已通过置换债券，实现了非标转标，以地方政府债券形式存在；其三是地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务。

关于隐性债务的定义，目前官方仅在27号文有阐述却未公开。笔者通过多方材料归纳总结：隐性债务是政府债务管理系统以外的被认定由政府财政偿还的债务，主要包括两类，其一是各级政府及其部门、国有企事业单位等以非政府债券方式举借的，用于公益性项目的、最终需由财政性资金偿还的债务；其二是政府通过签订协议约定，如政府投资基金、PPP、政府购买服务等，以约定回购投资本金、承诺保底收益等违规形式存在的政府中长期支出事项。总的来说，政府隐性债务是游离于政府财政预算之外，由政府额外偿付的债务，是风险防范的重中之重。

三、关注几个信息平台

在债务层面。地方政府显性债务，已全部纳入政府债务管理系统管理。对于地方政府隐性债，财政部设立了政府性债务监测平台。通过这两个平台，基本实现显性债务全面管理，隐性债务系统监测。

在项目层面。对于PPP项目，财政部PPP中心设立全国PPP综合信息平台，实现了项目库动态调整的常态化管理机制。对于政府投资项目，依据最新的《政府投资条例》，更好地发挥全国投资项目在线审批监管平台的作用。

四、40号文的要点解读

1、梳理对象。

依照40号文的要求，本次梳理仅针对纳入政府性债务监测平台的全国PPP综合信息平台管理库项目，属于监测平台和综合信息平台的交集。对于去年填报纳入监测平台的PPP项目，或有很多并非新增隐性债务，需要按照10号文要求逐一论证，给一次甄别的机会。

2、梳理流程。

对于增加地方政府隐性债务的项目：（1）省级财政部门应主动从项目库中退库；（2）核查咨询机构和专家是否存在违规行为；（3）中止实施或转为其他合规方式实施；（4）采用其他合规方式继续实施的，按照地方政府隐性债务管理规定妥善整改，并做好隐性债务化解工作。

对于经充分论证未增加隐性债务的规范的PPP项目，做好各方面的沟通和解释工作，主要是针对审计部门，并继续推进项目有序实施。

3、梳理目的。

通过梳理政府性债务监测平台内且存在于管理库的PPP项目，实现监测平台和综合信息平台中的PPP项目无交集。扭转监测平台内违规新增隐性债务的PPP项目，还存在于PPP综合信息平台内的悖论情况，最终实现监测平台的PPP项目均属于新增隐性债务的类型，而综合信息平台的PPP项目均合规，两个平台再无交叉，也就是说规范的PPP项目与政府隐性债务再无牵连。

4、另外两种情况说明。

其一是监测平台内冠以PPP名义的项目，却未在综合信息平台管理库内，该类项目无需梳理，直接可认定为隐性债务；其二是综合信息平台内的入库项目，对照10号文要求或新增隐性债务，却未纳入监测平台，按照信息平台动态管理的原则，及时整改或清理。

总的来说，政府隐性债务事关三大攻坚战，中央高度重视。通过10号文和40号文的逐步规范，撇清规范PPP和隐性债务的关系，仅对监测平台内且存在于管理库的PPP项目，不涉及全国PPP综合信息平台的大规模排查，因此不会引发大规模的退库潮。

规范发展PPP是中央一直以来的政策导向，通过本次梳理，排除质疑，去伪存真，反而让规范运作的PPP项目拥有了良好的发展环境，增加了已入库PPP项目的含金量，有利于我国PPP事业行稳致远、健康发展。

王小文：中国投资咨询有限责任公司咨询总监，财政部PPP专家、财政部PPP示范项目评审专家、住建部海绵城市试点考核专家、河南省、湖北省PPP专家，PPP名人堂专家，中国政法大学PPP研究中心专家委员，中国矿业大学公共管理学院PPP绩效评估研究中心兼职研究员。