国际安保规制30年进程及国际安保行为守则协会成立背景

周章贵 中金鹰和平发展基金会高级研究员、国际安保行为守则协会观察员、浙江大学非传统安全与和平发展研究中心海外安全与安保研究团队负责人

艾莱提 中金鹰和平发展基金会副秘书长、海南公共安全研究院副院长、高级研究员

▲《国际私人安保服务行为守则》

一、国际安保规制进程

冷战结束以来，国际私营安保行业发展迅猛。随着各国陆续开展裁军运动导致主权武装力量大幅度缩减，私营安保公司（PSC）进入大发展时期，为全球公共与私人客户提供了全方位安保服务。目前私营安保公司的业务范围主要包括随身护卫、大楼守护、武装押运、以及为国家安保人员提供培训指导和武装训练等。因此，私营安保公司的服务已对安保服务起初的纯“公共物品”属性产生影响，开始包括当地人口的人权状况或称“人的安全”范畴。无论私营安保公司受托的服务对象是保护特定的项目或人，亦或是对公共安全力量的补充，安保已超越了纯公共物品属性的范畴。与此同时私营安保公司承担义务也具有非对称性，即私营安保公司仅受托承担保护合同明确的服务对象（某人或财产）的有限契约责任，而非具有保护公共安全的整体义务。私营安保有别于传统公共安全保障力量的概念，因为传统上公共安全的保障由国家提供垄断的武力使用。这衍生出一个新的问题：是否需要制定额外的条款规则对于私营安保行业进行规制？国际私营安保产业，最初是作为“雇佣兵”问题的一部分进入全球治理进程，因此，联合国最初对它们的国际活动高度反对，到后来的逐渐接受到形成国际公约至今已历经30年时间：

（一）1987年联合国人权理事会设立了“关于以雇佣军为手段侵犯人权并阻挠行使民族自决权的特别报告员”一职，专门调查雇佣兵侵犯人权和自决权的行为。

（二）1989年联合国进一步起草《反对招募、使用、资助和训练雇佣兵的国际公约》。尽管公约确立了“直接从事战斗”、“不属于冲突地区公民”、“得到冲突方给予的各类回报”或者“意在损害国家宪法秩序和领土完整”等四项判断标准，但是由于其模糊性和各国的利益差异，美国、中国、俄罗斯、英国、日本、法国、印度等主要大国并没有加入公约，因而未能消除各国在这一问题上的严重分歧。

（三）2004年联合国改组其系统安全管理职能，成立联合国安全与安保部（UNDSS），将其系统在全球近200个国家执行项目的安全管理统一到该部门实施，同时也逐步承认国际私营安保与雇佣兵存在实质区别，在各国无法就雇佣兵的概念和法律责任达成共识的情况下，先明确国家和私营安保产业在保护人权等方面的责任。

（四）2005年由瑞士和国际红十字会提出的《武装冲突期间各国关于私营军事和安保服务公司营业的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》率先在国际社会凝聚了共识，其主要内容是承认国际私营安保和军事公司的合法性，并确定东道国、所在国和雇佣国的相应责任。在美国、英国、中国在内的大国支持下，2008年该文件签署生效。

（五）2008年联合国雇佣兵工作组也接受了《蒙特勒文件》关于“私营安保和军事公司”（PSMC）的提法，认可它们与雇佣兵存在实质区别。

（六）2010年部分国家在《蒙特勒文件》的基础上开始推动签署《国际私人安保服务行为守则》（THE INTERNATIONAL CODE OFCONDUCT FOR PRIVATE SECURITY SERVICE PROVIDERS），并随后建立了由国家、产业和社会代表共同参与的国际安保规范协会。

（七）2011年联合国颁布《联合国工商企业与人权指导原则》。构建了包括私营安保产业在内的所有商业活动都需遵守的“保护、尊重、赔偿”（protect, respect, remedy）原则。

（八）2012年联合国安全和安保部公布《私营安保公司武装安全服务使用指南》，其中不仅表明联合国承认雇佣私营安保公司、获取私营安全服务的合法性，同时明确规定行为守则协会的成员资格是成为联合国安全供应商的必要条件。此外，欧盟、北约等国际组织以及美国、英国、澳大利亚等国家都已经将协会成员资格设置为政府采购的门槛条件。

二、国际安保规制的法律基础与主体

由于国家和国际组织是当前国际私营安保市场的最主要消费者，因此将相关治理原则纳入前者的采购政策也被视为推进全球治理进程的最有效手段。当前，国际私营安保市场规制的主要法律文件包括《蒙特勒文件》、《国际私人安保服务行为守则》。

（一）《蒙特勒文件》

《蒙特勒文件》共100条，分两个部分。第一部分共27条，是“关于私营军事和安保服务公司的相关国际法律义务”，规定了注册国、东道国和缔约国均需为私营安保公司的行为承担相应的法律责任，须建立相应的授权、监督和问责体系。第二部分共73条，是“有关私营军事和安保服务公司的良好惯例”，提出了缔约国、领土所属国、母国在选择标准、授权、监测等领域可资参考的良好惯例。当前，《蒙特勒文件》共有53个签字国，包括西欧及美、加、澳、新共24国，东欧16国，中国、日本、伊拉克、阿富汗、卡塔尔等亚太8国，塞拉利昂、安哥拉、南非等非洲5国，智利、厄瓜多尔等拉丁美洲4国。它们构成了全球治理进程的基础。

（二）《国际私人安保服务行为守则》

《国际私人安保服务行为守则》共70条，从公司内部管理的角度要求所有签字成员落实《蒙特勒文件》所提出的一般原则，承担起对雇员、客户、供应商、股东以及当地居民所负有的人道主义责任。一方面提出了“有关员工操守的具体原则”，包括：总体操守规则、使用武力规则、使用武力、羁押、逮捕、禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的惩罚或待遇、性剥削和性侵犯，性别暴力、人口贩运、禁止奴役和劳役、禁止最恶劣形式的童工劳动、歧视、识别身份、登记和注册；另一方提出了“与管理和治理有关的具体承诺”，包括：将本守则纳入公司政策、员工甄选和预先调查、分包商甄选和预先调查、公司政策和劳动合同、员工培训、武器管理、武器操作培训、作战物资管理、事件和事故报告、工作健康和安全、骚扰、控诉程序、财务责任等。

三、国际安保行为守则协会（ICoCA）的成立

在21世纪前期阿富汗和伊拉克战争期间，私营安保员工史无前例地大量涌现导致各方对私营安保公司在“法律真空”地带肆意妄为的指控。调查报告引用一长串暴力事件，声称私营安保公司引起众多民愤，逃避传统上对国家安保武装力量的约束和监管，经常违背和践踏人权。私营安保公司对这些批评做出了回应，强调其服务应符合道德伦理，认为缺乏有效的监管和监督对整个行业都是有害的，将采用自我设定的标准和行为准则。与此同时，对私营安保公司的另一种思维显得更为务实，即在一个日益复杂的政治环境中，要看到私营安保公司存在的合法性。私营安保公司可以在西方军事力量并不想参与的地带和情境下很好地完成“麻烦的”人道主义干涉者的角色，只要私营安保公司在相应的国际监管下提供服务，并且重视国际准则和价值标准，包括透明度和对人权的尊重。故此，许多专家提出了私营安保行业的不同规制框架，采纳以人权为基础的标准，并结合国际上公私合作的监督方式。有建议提出，可以在联合国机构授权下开展规制工作，或基于商业和人权要素建立一个由非传统的多元利益相关者共同参与的规制组织架构。包括私营安保公司在内的所有利益相关者，都认为现有的监管模式并不足以良好地去管理私营安保公司。政府部门时常不能有效地管理私营安保公司发挥有效监管职责。公民社会组织抗议私营安保公司践踏人权事件的发生，但也不能对其行为进行有效的控制或者处罚。事实上大部分私营安保公司在提供安保服务时并没有发生践踏人权的事件，但也被强行带入各种负面舆论批评，被贴上暴力、危险且恣意妄为的标签。国际安保行为守则协会（ICoCA）正是在这样的背景下形成，体现了政府、企业和社会三方代表共同参与的多元共治模式，成为全球安保治理的国际监管组织，得到了联合国、欧盟、北约、以及主要主权国家的支持和授权。

本文系中金鹰和平发展基金会与浙江大学2017年度国际合作项目《国际安保行为守则协会ICoCA标准合作研究推广项目》2019年阶段性成果之一。

项目主持参与单位：海南中金鹰和平发展基金会、海南公共安全研究院、浙江大学非传统安全与和平发展研究中心海外安全与安保研究团队。

资料整理：海南公共安全研究院