智库观点｜留用地——下一片产业投资“热土”

　　白云汇广场地块本是马务村经济合作社的经济发展留用地，占地2万平方米，建成后总体量达10万平方米，定位为华南首个生态体验式购物中心。作为广州首宗集体建设用地使用权流转项目，白云汇广场实现了政府、企业、村民多方共赢，已成为低效留用合理地开发利用的典型成功案例。

　　据GRID调查统计，目前广州留用地总指标规模将近10万亩，主要集中在花都、番禺、白云、南沙。其中南沙区留用地总指标接近19000亩，超八成约16000亩为村留产业用地，其中实际已建设面积约4000亩；番禺区留用地总指标约15000亩，其中已建设约6500亩。

　　广州正全面进入产业时代，面对规模如此庞大的待开发留用地载体，应如何挖掘和开发留用地价值？白云汇广场成为白云新城的新地标，给我们带来了什么启示？为此，GRID团队对相关话题进行深入探讨。

　　留用地是存量土地开发的“热土”

　　目前，很大规模的留用地仍然在“晒太阳”，或是作为低效的工厂、停车场等。巨大的土地资本正在沉睡，如何以产业为引领，明确留用地产业定位实现留用地产业开发价值？

　　GRID调研部部长魏慧丽表示，在政府的参与下，留用地开发模式多样性日趋明显，留用地建设应该结合产业发展需求，目前适用于企业开发的主要模式包括：集体建设用地使用权流转、物业+货币，以及合作分成三类。

　　合作分成，灵活性强。企业可直接与村集体签订合作协议，明确合作分成比例、合作时间，也可以通过第三方机构、专业的产业运营商，共同合作产业运营。这是目前普遍存在的开发模式，谈判灵活性强，但存在不确定性，谈判成本相对较高。

　　集体建设用地使用权流转，同标准低投资。对于开发商企业来说，通过使用权流转获得“集体建设用地使用权证”更有保障，一方面可以抵押融资，另外通过流转，出让年限与国有土地没有差异，工业50年，商业40年，可以更好开展投资建设；更重要的流转方式的前期投资明显低于国有土地出让。

　　“物业+货币”政策实现公平高效。南沙萝岗等部分区域的该模式适用于国有性质商业或商住用途的留用地，在保障村集体购买商业物业的基础上，企业可以灵活开发多业态项目。另一方面公开出让方式供应土地，企业可以展开公平竞争，快速高效开展项目。

　　多种模式并举，让留用地开发趋于高效、灵活。

　　留用地是产业用地的重要组成部分

　　广州增量有限，存量挖潜是重点，城市更新、集体建设用地使用权流转等政策逐步放开，留用地开发利用迎来新的发展机遇。村留用地具备价值高、成本低、合作方式多样等优点，不只能做传统的小产权房，在符合土地利用规划前提下，可作为多种经营性功能使用，适合发展建设专业市场、创意基地、酒店、办公、产业园、物流园等与发展经济相关的规划功能项目。GRID调研发现，村留用地产业引入意愿十分强烈，希望可通过使用权流转政策，吸引正规、有一定规模的企业进驻。

　　事实上，不仅仅是白云区白云汇广场，花都中澳新自由贸易产业园、花都欧尚商业中心、番禺万科金碧、南沙特百惠工厂、白云圣地汽博会等众多项目，都涉及到村留用地开发建设。这些地块不仅旧貌换新颜，更摆脱了“低效”标签，成为名副其实的“高富帅”。

　　GRID推动中澳新自由贸易产业园项目

　　村留用地是城市存量土地的主要组成部分，是促进产业发展的重要载体，越来越受到产业投资商的关注。在开发模式多样化、开发规模集中化、开发前景高效化的前提下，留用地开发利用极具潜力。

　　去年7月，广东继全国首开住房市场租售同权先河后，租售同权办法也被用到了工业用地上。相比国有土地，GRID分析认为，企业开发留用地前期投入少，有助于产业引入，留用地作为产业用地发展的竞争力大大提升。

　　留用地制度发展趋势

　　从广东省《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）文件可窥见政策动向，包括鼓励各级政府对留用地进行集中统筹开发、进一步明确留用地性质，规划范围内留用地依法征收为国有土地、明确规范留用地使用权流转管理、鼓励留用地开发建设为经营性物业等......

　　广州市现行政策已经到期，目前已出台《关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见(征求意见稿)》，新政将进一步规范留用地管理和提升留用地利用效率，提出基准容积率以促进留用地开发利用。通过政府引导，留用地将趋于集中布局。对企业而言，集聚发展将吸引更优质的企业进驻，形成规模化效应。

　　留用地开发利用

　　推进留用地开发建设，是实现村民、村集体、企业、社会多方共赢的举措，让其从“集中营”变为“集中赢”。GRID认为，企业可以积极把握机遇重新审视留用地开发优势，以产业项目开发撬动留用地项目开发。值得注意的是，在留用地项目开发过程中，产业谋划是项目打基础重要环节，有明确的发展思路，有利于与政府、村镇的沟通，有利于项目资源对接和招商引资。

　　广州市保利萝岗经济联合社留用地项目效果图

　　在花都区产业园转型升级项目中，GIRD摸索出一套“五位一体”的创新工作模式，即“现状调研+产业策划+空间规划+合作模式+资源对接”同步推进。前期推进产业谋划定位工作，能顺利指导土地规划和土地整备及时调整，明确并提前招商引资工作的开展，此举有效打破各环节“各自为政”的壁垒，实现高效落地，精准匹配。“五位一体”模式同样适用于留用地项目，前期产业谋划让开发少走弯路。

　　此外，GRID认为企业在开发留用地项目中，可以结合区域、项目差异灵活调整，同时应注重优质品牌效应，便于项目拓展，并取得政府、村镇的信任和支持。