观察丨制度框架下的“无知少女”现象研究

　　已经2019年了，还有“无知少女”？此“无知少女”非彼“无知少女”。本文作者通过对“无知少女”(即集无党派（或民主党派）、知识分子、少数民族、女性于一身的干部)进行访谈研究，为消除该类现象提供了可靠的建议，让我们跟随作者的视野一起进行探讨吧！

　　作者丨陈丽琴海南大学

　　来源丨《妇女研究论丛》2011年第2期

　　摘要：“无知少女”虽然是坊间的戏称，但也反映了当今社会的一种现象。本文通过对湖北省多位组织部长、女县长、女乡镇长的访谈，解开了“无知少女”的罗生门迷局：尽管组织部强行规定了“县（市、区、旗）党委、政府领导班子要配备1名以上女干部”，但由于非正式制度的影响而使正式制度在执行中打了折扣。要消除“无知少女”现象，需要更多地依赖政策的网络化治理，在实践中形成女性参政的制度化、常规化支持系统。
关键词：“无知少女”；制度；女县长

　　近年来有关女性研究有一个新取向，即将目光从“宏大叙事”转向基层社会与各个层面的女性参政状况，采取“自下而上”和从具体事件中来审视国家制度对女性参政的影响，许多学者认为制度的规定有时并不能解释现实中女性自我行动的多样性。原因在于，国家所建构的价值和制度体系虽然强制性地为女性的政治权利提供了保护，然而在注入现实的过程中关于女性如何实现自我权利和如何建构女性自我却与传统的价值理念相冲突，形成了“制度供应不足”的问题，这就是默顿眼中的“失范”现象。

　　默顿（Merton）认为，现代社会失范的根源在于“文化目标与制度手段之间的张力结构”，即制度结构为个体行动提供了目的、意义和规范，“并使其在价值体系中呈现一种整合状态和有序状态”，[1](P367-368)组成了个体行动的参照框架，然而社会结构却未为每个人提供达到目的的手段，所以“异常行为可以被看成是由文化所确定的意愿与由社会结构提供的实现这种意愿的途径之间所存在的分离状态”。[1](P368)因此，虽然保护性制度是现代国家建构与规划的结果，但离开了深植于现实中的文化结构和价值理念的制度执行可能会打折扣。

　　为此，本文针对“县（市、区、旗）党委、政府领导班子要配备1名以上女干部”这一具体的关于女性政治权利的保护性制度进行解读，通过访谈湖北省相关人员来考察国家的特定制度与微观具体行动间的关联，进而探寻两者间出现裂痕的原因。

　　一、保护性制度

　　与“无知少女”现象的出现

　　2001年，中组部根据党中央关于加强党的建设和领导班子、干部队伍建设的总体部署，制定了《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》，其中针对县一级女干部配置的具体要求是:县（市、区、旗）党委、政府领导班子要配备1名以上女干部。全国各省市、自治区按照中央的统一部署，纷纷结合本地区的实际情况制定了实施细则。湖北省省委组织部在2005年和2010年分别颁布了《2005-2010年湖北省培养选拔女干部、发展女党员工作规划》（鄂组发【2005】13号）和《关于进一步做好新形势下培养选拔女干部工作的意见》（鄂组发【2010】59号）两个文件。两个文件都强调：各市、县、区党委、人大、政府、政协领导班子中要各配备1名以上女干部；特别强调市（州）所辖县（市区）5个以内的，至少要配备1名女干部担任县（市区）党政正职；6个以上的，至少要配备2名女干部担任县（市区）党政正职。

　　为了解国家和地方的这条针对性较强的保护女性政治权利的制度在实际生活中的运行效果，笔者在湖北共访谈了23位女县长、5位组织部长和3位女乡（镇）长。在访谈的23位女县长中，有2位是正职，其余的均为副职，副职中只有3位是共产党员，其余18位副县长都是民主党派，按一贯的说法是非党，即非共产党员，在这其中有8位是少数民族，而这23位女县长中教师出身的有16位，这些数据很好地印证了坊间所戏称的“无知少女”现象。

　　显然，

　　“无知少女”现象不是制度制定者的初衷，

　　但为何会出现这样的情况呢？

　　对此，组织部长、非党的女县长、共产党员的女县长、以及“有资格当选为县长但由于自己党员的身份而落选”的女性由于所站的角度不同，对“无知少女”现象的出现进行了各自的解说，形成了众说纷纭的“罗生门”。

　　二、制度迷局：

　　“无知少女”罗生门

　　1.组织部长：无奈的选择

　　对“无知少女”现象，3位男性组织部长的观点是：“在选拔干部中，我们是没有性别歧视的，但为什么造成了这样的结果呢？是因为在党员和非党员中，非党是弱势，在女性和男性中，女性是弱势，现在政策又规定必须要有非党和女性，而上级配备领导班子时又希望是一个顶俩，具有较强战斗力。因此，为了工作的方便和提高整个班子的工作能力，我们就只能考虑把相对弱的两者合二为一了。其实我们初衷不是这样。”

　　“一般来说，在正职上做过的，他综合能力就强些，考虑问题也周全，可是女性在乡镇或职能部门当过正职的很少，因此，那些从事副职工作的女性和很多当过正职的男性竞争起来就处于劣势。”

　　“有时可能造成这样的局面，优秀的女性没有选上来，可能选上来的非党的女性不是女性中最优秀的，对此我们也很无奈，但那些作为党员的女性如果撇开性别的因素来和男性竞争，又竞争不过。”

　　2.“无知少女”：这是侮辱

　　接受访谈的非党女县长成长路径有许多共性，或者说相同的身份给了她们共同的感受，如对党照顾政策的感激之情，但说起“无知少女”的称谓，她们都非常气愤，“我很反感这样的说法，觉得这是一种侮辱，虽然当选是政策恩惠的结果，但我并不认为自己能力差。政策给予了我照顾性的机会，我用实际行动证明了自己的能力。”

　　而且，对于社会上其他女性对于党的这种照顾政策所造成的不公平进行的非议，这些非党的县长们也有自己的无奈：“我知道外面有些说法，尽管有些是事实，她们觉得不公平是可以理解的，但这不是我们的问题。”

　　3.落选的女共产党员候选人：这是最大的不公平

　　两位本来“很有资格”当上副县长但因“配备班子的需要，选了非党的女性”后落选的女性，她们对这样的结果异口同声地表示“这是最大的不公平”。

　　“对这样的结果我很无奈，我的能力和资历都符合，唯一的劣势竟然是因为自己是党员，我觉得组织部门把非党和女性融合在一起是对其他作为党员的女性最大的不公平。”“政策是要选非党的，但没说非党的一定要女性，这样的潜规则无形限制了其他女性的发展机会。”

　　她们的竞争对手——那位“由于党的政策照顾”而被选上来的非常年轻的非党女县长上任时只有28岁，在换届时，由于“D县需要一名非党的县长”而被选中，“的确我个人的资历和阅历比其他两位差远了，当时我推辞过，但组织说是政策需要，其实我自己也不希望是这样的结果，这对她们不公平，其实对我也不公平，因为在工作中大家总会用有色眼睛看你，即使我努力工作来证明自己的能力，但仍摆脱不了我是政策照顾的成见。”

　　后来组织部有人就这一情况坦诚地说：“如果她是非党的代表，她不会当选，非党中男性比她优秀的有很多，如果她是女性的代表也同样选不上，因为女性中比她优秀的也有很多。恰恰是这种双重身份保护了她。”

　　4.作为党员的女县长：对政策的机械理解会加重对女性的偏见

　　“党和非党不是划分一个人优秀与否的标准，但是事实上在选拔时很多优秀的女性仅仅因为她是党员而失去了竞争的机会，更重要的是有时组织部门想要把非党和女性集于一身来完成政策任务，结果临渴挖井，选拔的女性并不适合县长职务，这样只能让社会对女性的能力持更加怀疑的态度。”

　　三、制度缝隙：

　　“无知少女”罗生门背后的真相

　　1.罗生门真相之一：制度包容于文化中——“不方便”背后的主客观原因

　　虽然对“无知少女”出现的原因是众说纷纭，但访谈者都承认在竞争中女性的综合素质与男性相比有差距是女性在县长这个位置上落选的最主要原因，那么男女综合素质出现差距的原因何在？大家都认为最重要的原因是因为女性在基层如乡镇一级缺乏实际锻炼、政治经验不丰富。那为何不在基层给女性锻炼的机会呢？男性组织部长表示：在基层工作，女性还是有很多“不方便”，这些“不方便”限制了她们的工作范围，从而失去了一些锻炼的机会。但访谈的女性不这样认为，她们觉得还是传统的性别偏见影响了女性的发展机会。尽管她们也承认在基层工作中女性的确有“不方便”的时候，但她们不明白“不方便”到底怎样影响工作了，其实这只是男性的借口。笔者对不同性别眼中的“不方便”进行了归纳，见表1。

　　由表1可知，男性眼中的“不方便”更多的是主观原因，如“女性有家庭的拖累”，难道男性领导就没有家和家务事？这背后还是男女不同性别的角色分工，还是把女性的发展定位在家庭；女性“让人不放心”、“生理心理吃不消”等，还是秉承传统的观念——把女性当作是弱者，是需要保护的对象。对此，女性强烈地表达了她们的不满，几位女性都谈到了她们在工作中怎样面对群众集体上访围堵县政府她们出面圆满解决的案例，用事实证明所谓的生理和心理吃不消是男性的主观臆断。当然有男女两性共同认可“不方便”的客观现实：抗洪时下水和井下安全检查。但女性认为这种情况很少，不应该是主要原因甚至不能成为原因，“我工作10多年也只有两次不方便下水抗洪，总不能因为5年一次就把一个人给否定了”。

　　一位女性的观点可谓一针见血：“但是男性却以此为借口夸大事实，把生理原因臆断为超越一切的事实，这还是传统观念在作怪。”

　　凡勃伦指出，“制度，实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，而这种生活方式所构成的是在某一时期或社会发展的某一阶段通行的制度的总和。因此，从心理学方面可以概括地把它说成是一种流行的精神状态或流行的生活理论。”[2](P186)

　　可见，在制度的影响因子中，成文的有形制度固然重要，但文化和习俗更是具有长期稳定性的固定变量，如同一只看不见的手，总是以这样或那样的方式制约着或推动着实体制度的执行过程。

　　对此，罗杰斯·史密斯提出了尖锐的追问“在政治现象中，观念与制度哪一个是第一位的?”[3](P345)

　　2.罗生门背后的真相之二：制度执行打了折扣——春风不度玉门关

　　为了避免“不方便”等主观因素的影响而导致女性在乡镇一级缺乏实际锻炼和保障竞选县长职位时女性有足够的竞争力，湖北省委专门规定“每个县（市、区）要配2-3名女乡镇党委一把手”（鄂组发【2005】59号），虽然这条硬性的规定在2009年“离目标还有24%的差距”,②但在达到目标的76%的那些乡镇位居一把手的女性是否有足够的竞争力和机会来当选为县长呢?

　　3位访谈的乡（镇）长用“春风不度玉门关”来形容她们的当选机会，“虽然政策的出发点是好的，但给我们女性提拔的机会太少了，否则就不会有‘无知少女’这一普遍现象的存在了。当县长这个职位空缺时，领导首先考虑的是男性，当位满足政策的需要不得不选举女性时，他们考虑的就是非党了。”

　　“县长这个位置好多人盯着，上面有市直机关的，下面还有那么多男性乡镇长和书记，我基本没机会。好不容易组织部门开始考虑女性了，肯定当选是非党的。”

　　对此现象，她们还是觉得最根本的原因在于制度执行打了折扣：制度的执行者有意或者无意忽视了制定者的原意，出现了制度归制度、执行归执行的结果。可见，“政策执行的最高准则在于维护政策的权威性和严肃性。但在执行过程中，有些执行机关和人员有意或变相不执行，有的只是采取象征性的执行措施。”[4](P276)

　　所以，“一个社会的制度框架必须以演化的内在制度为基础。有意识制定的、立法通过的规则，以及由政治过程决定的制度的整个架构，都必须以内在制度和执行的一致性为基础。”[5](P122)

　　3.罗生门背后的真相之三：制度执行中的“路径依赖”——“至少1名”演变成“只有1名”

　　为何女乡镇长形容她们的机会是“春风不度玉门关”？是因为在实际操作中制度所规定的“要配备1名以上女干部”演化成了“只配备1名女干部”的不成文规定：部分制度执行者唯“性别任务”，使得本是为了保证女性平等参与决策的倾斜政策走向了“只有1名”指标衡量的峡谷，导致制度在执行中产生了路径依赖。所谓制度执行中的“路径依赖”是指前一阶段的事情会对后面的行为和事件产生某种影响和制约作用，即一种状态一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的行为选择，就好像进入一种特定的“路径”，行为变迁只能按照这种路径走下去。

　　在诺斯(North）看来，制度变迁的路径依赖有两种极端形式，即诺斯路径依赖I和路径依赖II。诺斯路径依赖II指的是顺着原来的错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。一旦进入了“锁定”状态，要脱身就会变得十分困难。如组织部规定县市区政府中必须有女性和党外人士的代表，本来这一制度是为了使各级领导班子具有更广泛的代表性，兼顾性别、党派、民族、年龄、文化程度等多个方面但实际中演变成简单的将各类照顾条件集于一人之身，出现了所谓“无知少女”现象。

　　与此同时，在执行过程中，不是将女性比例作为底线，保证女干部基本的百分比，而是作为上线，演化成“最多有1名女性”。“至少1名”演化成“最多1名”，而且这1名还必须是非党的，这种固定的思维定势就是典型的诺斯所认为的路径依赖II，女性位置就这样被“锁定”在这种古板的认识中而难以解脱。而且为了完成“比例”任务，在现实中常常拉郎配，将没有能力的女性提拔上来而将真正有能力的女性排除在外，出现了“使用”错位现象，更加强化了社会对女性的偏见。

　　所以那些仅仅由于自己是共产党员的身份就无缘县长职位的女性就感到不公平，虽然承认对落选女性“不公平”，但有的组织部长仍然辩解说：“这实际上也没有什么不公平，优秀的女性同样可以与男性一起竞争其他岗位，她们觉得不公平是因为她是在与非党女性比，而不是与男性比。”

　　对于这种说法，几乎所有的女性访谈者都表示异议：“理论上优秀的女性可以与男性一样竞选副县长甚至县长的岗位，但是关键是组织部门在满足了县长中有‘1名女性’的硬性规定后就不再考虑女性了，即使你很优秀。”

　　有位曾经是副县长的人大女领导举了一个典型案例，“县里原来有两个女县长，好多人都觉得不太正常，后来那位非党的女性提拔了，要重新选一位，我主张再选位女性，但是所有男性都觉得县长中已经有个女性了，都力主选男性，后来一名男性当选，这下大家都觉得正常了。”

　　可见，这种种对制度的软化、曲解现象，使许多女性优秀人才被排除在外，更使女性参政表面化，从而降低了女性参政的整体水平。

　　4.罗生门背后的真相之四：制度无法解决的“潜规则”——女县长的任用模式化和上升空间狭窄

　　在访谈的23位女县长中，教师出身的有16位，有2位是正职，其余的均为副职，副职中有21位分管的是科教文卫工作，这似乎也形成了模式化：即选出来的女性多数是民主党派，分管的多数是科教文卫工作而非经济等主干战线。当然，对此任命，组织部门也有自己的解释：“这些女性多数是教师出身，她们对这块领域相对来说熟悉些，这也是考虑她们的实际情况。”

　　而一位女县长反驳说：“问题的关键是组织部门是带着目的性去寻找人选的，他们需要一名民主党派，而符合需要有资历当选的就只有学校的知识分子了。”而且，在以任务性指标为考核标准的理念指导下，这些分管科教文卫工作的女县长由于在短期内很难有卓有成效的政绩，因此，她们在仕途上的上升空间就格外狭窄，很多女县长在任期满后就退居二线到人大或政协了，这样的女性仿佛太阳来不及升到最高点就落下了。

　　一位女县长苦笑着说，“并不是说科教文卫工作不重要，关键是现在考核多是有时间性、任务性的，而科教文卫领域这块是短期看不见成效但又经常要钱的部门，开会时我每次就要钱，人家分管经济的县长每次都在汇报给县里带来了多少效益，现在是以经济建设为中心，你要钱大家瞧不起你，主要是经常要，就不给你，你要不到钱，工作就推行不下去，下面的局长们也就有意见，觉得你没本事，因此，两头不讨好。”

　　这位女县长很实在的话生动地体现了分管科教文卫工作的苦衷和难处。更重要的是这种任用模式其实上还是传统思维在潜意识作怪，这实际是女性传统性别角色在工作中的延续。如果说组织部们有时临渴挖井选派一位民主党派的女性来满足政策的需要会加重社会对女性整体工作能力的怀疑，那么这种对女性任用的模式化更会造成社会对女性的偏见。

　　任用模式固定化导致了女性在仕途上的上升空间狭窄也使得有些优秀的女性不愿意进入政坛，一位被选拔为副县长、群众评价工作能力非常强但后来又主动回来的高校教师说：“我做了3年后，轮到换届了，当时领导就问我的选择，我犹豫、考虑了很久决定还是回来。最主要的原因是我当时都43了，最多只能干一届，不可能有上升的空间了。但在学校就不同，我还可以干到60岁，60岁后我还可以做一些别的事情，能够充分利用自己的价值，而不是在闲职上把自己荒废了。”

　　综上所述，可以对“无知少女”罗生门的真相作一个简要概括：虽然组织部门对此现象的解释似乎无懈可击，但实际上他们是沿着这样的逻辑在演进：“不方便”的主观观念导致了很多女性在乡镇一级就落在了起跑线上；尽管如此，但仍然有优秀的女性如漏网之鱼脱颖而出，但由于“只配备1名”的惯性思维（这种惯性思维也是制度“强加”的）影响，他们考虑的只是非共产党员；符合条件有资历当选的多半都是知识分子；由于“出身”限制，她们分管的都是科教文卫非主干战线的工作，这就形成了“无知少女”现象。

　　而“无知少女”现象的存在至少会导致3种不良后果：一是如果仅仅为满足制度的需要而临时拉郎配不仅是对其他作为党员的女性不公平，也是对当选的作为民主党派的女性不公平，更会导致社会对女性整体参政能力的怀疑；二是“至多1名”的潜规则排除了其他优秀女性的当选机会；三是在当前以经济建设为中心的形势下，如果当选的女县长绝大多数只是分管科教文卫工作，这实际是女性传统性别角色在工作中的延续，这样会进一步加深社会对女性角色定位的偏见。

　　因此，“无知少女”出现的根本原因还是配套制度如文化、观念、执行等等出现了问题，导致了制度的碎片化。所谓制度的碎片化表现为政府部门之间“缺乏妥善的冲突管理和足够的制度化联系所导致”[6]的缝隙和不合作行动。可见，制度结构应该是协调连贯的，当一个核心制度发生变化时，其他制度都应该进行适应性的调整，否则会相互冲突从而引起核心制度异化。[7]因此，如果传统观念、相关配套制度、制度执行模式等不进行相应变革，这条“县（市、区、旗）党委、政府领导班子要配备1名以上女干部”的特定制度就会在执行中异化，不仅会出现所谓的“无知少女”现象，更会影响女性政治民主权利的真正实现。

　　1.运用整体政府理论，构建女性脱颖而出的制度体系

　　在当前公共管理领域网络模式向治理模式扩展、政府府际之间以及政府与社会在更大范围展开合作、以实现公共价值的背景下，女性要想突破边缘地位进入治理中心，在政治领域真正实现性别平等参与，需要更多地依赖由纵向整合、横向协同、伙伴合作构成的网络化治理，形成制度化、常规化的支持系统。因此，不能把制度仅仅看作是正式的、有法律条文的制度建设，还应当重视包括伦理道德、理想信念、基本价值在内的意识形态建设，或者说非正式制度的建设,尤其要发挥主导的意识形态在制度创新中不可或缺的作用。而且，要建立健全选拔培养女干部的配套制度并且对女性进行适当倾斜，如培训制度、后备制度、考察制度、提名推荐制度、流动制度等，为女性参政创造良好的外部条件和环境，这样才能促进更多的优秀女性脱颖而出，让制度回归它的本意，远离“失范”，走向真正的性别平等。

　　2.打破锁定：女性自己要积极利用制度

　　凯瑟琳·西伦（Catherime Theron）指出：“集团和个人并不只是力量的政治平衡中随着条件变化而接受赞扬或处罚的看客,更是策略行动者，他们有能力按转变的背景条件所提供的机会采取行动,以维护或提高自己的地位。”[8]简言之,制度要想获得成功,就必须是能自我强化的,而制度要自我强化甚至要改变不合理的锁定状态，就要制度相关行为者通过使制度准参量在或大或小的环境范围内积极行动，使之有效地运行，进而使之发生内生变迁朝着更加积极的方向发展。因此，女性只有自己行动起来，在传统文化和观念的夹缝中积极主动地利用制度，才能逐渐改变目前存在的困境。

　　[参考文献]

　　[1]渠敬东.缺席与断裂:有关失范的社会学研究[M].上海:上海人民出版社,1999.

　　[2][美]凡勃伦著,蔡受百译.有闲阶级论—关于制度的经济研究[M].北京:商务印书馆,1964.

　　[3][英]戴维·米勒,韦农·波格丹诺编.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京:中国政法大学出版社,1992.

　　[4]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

　　[5]柯武刚,史漫飞.制度经济学[M].北京:商务印书馆,2000.

　　[6]Perri 6. Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective: A preliminary Literature Review and Exploration [J].Journal of Public Administration Researchand Theory, 2004, 14(1):103-138.

　　[7]John Redmond. International Organisation in World Politics[M]. Palgrave Macmillan, 2004.

　　[8]李月军.反思与进展:制度主义政治学的制度变迁理论[J].公共管理学报,2008,(3).