政策 | 让旅游业见证改革开放的历程（上）

编者按

为什么说旅游业是我国改革开放历程的见证者？在摸着石头过河的特殊年代，旅游行业从业者渡过了几条河？有哪些里程碑式的重大事件直接造就了现在中国旅游业的格局？本刊记者对中国社科院研究员，财经战略研究院旅游研究室主任戴学锋进行了专访，请他和我们分享改开40年的旅业故事——在新的一轮深化改革中，新一代的旅游人，有没有勇气和信心，继续站在改革的最前沿呢？

戴学锋

中国社科院财经战略研究院旅游研究室主任

大 旅 游：

大家惯例上是把1978年算为改革开放元年，而您认为旅游行业可以从1979年开始算起？

戴 学 锋：

尽管十一届三中全会是1978年召开的，但实际上大部分改开措施是1979年开始施行的，例如对咱们旅游业非常重要的邓小平同志黄山讲话，这次讲话实际上也拉开了我们改革开放的序幕。

大 旅 游：

可以说，旅游行业一直是我国改革开放的先锋行业？

戴 学 锋：

是的，这也是一个共识，问题是我们怎么看这个“先锋”的身份地位和作用？

改革开放之初，中国的所有生产要素都被固化一个叫“单位”的东西上，不能按照市场的需要流动。因此，打破生产要素固化的痼疾，让市场来分派生产要素，就成为改革开放的关键，也成为引进外资的前提。为此，1979年的时候我们国家出台了一个非常重要的法律法规，叫做《中外合资企业经营法》。在现在看来，当时该法是一个比较粗糙的、不完善的法规文件，但是它客观上仍然具有划时代的意义。

要知道在此之前，咱们所有企业都是国企，而且实际上利税不分，企业要上缴国家利税55%。现在如果让企业上缴55%的利税，那估计大部分企业是开不下去的。如果你要吸引外国人来投资建厂经商，让他们上缴55%的利税这肯定不行。这是财务制度方面，此外人事制度方面也有问题那。那个时代，干部归人事局管，工人归劳动局管，还有各种类似固定的管理方法，这也和外资企业的人力资源管理制度和惯例差异非常大。

可以说，当时国内的各种制度和改革开放的要求相差甚远，所以《中外合资经营企业法》就是为了改革制度而颁布的。该法颁布的第二年也就是1980年，国家批准了三家合资企业：一家航食公司，就是给飞机乘客配餐的，要知道在此之前咱们国家连专业的飞机配餐单位都没有；另外两家是建国饭店和长城饭店。

改革开放的第一批三家合资企业，可以说有“两家半”都是旅游企业，我们现在说是旅游企业引领中国市场经济发展、引领改革开放，是绝对不为过的。最近我们社会舆论研究改开40年的问题，经常从政府推进角度、国家行政推进角度、或者学者角度来切入。我觉得这并不全面，我希望大家更多来关注基层企业的作用。正是基层旅游企业的探索，为我们国家打破了生产要素固化的局面，让社会主义市场经济真正起步了。

大 旅 游：

那么我们应该更多地从企业的角度来研究改革开放？

戴 学 锋：

在改开初期，国家领导人对于企业的部署指示曾经到了非常具体的地步。以建国饭店为例，在人事管理方面，邓小平同志直接指示，说“旅馆、饭店的服务员，凡是服务得好的，不管年龄大小，工资待遇都要提高。”“赚钱多的工资就要高，搞得好的年底可以拿双薪。”“工作人员要实行按劳分配，年终利润多还可以发奖金。”国家领导人对于旅游企业的关心到了这个程度，一方面是好事，另一方面咱们不得不说，这本来应该是旅游行政管理部门应该做的工作。而这个年代的旅游行政管理部门在干什么呢？他们只能管理旅行社。我们可以发现，在很长的历史时期，中国的旅游统计只能从旅行社这边得到数据，酒店的统计数据不计在内，地方上的旅游数据更是无从下手。

中国旅游业是在国家行政最高层和市场最基层之间相互配合推动中起步的，而且当年建国饭店和长城饭店的推进效果还非常好，无论是引进外资还是引进外国管理集团，无论是人事改革还是财务改革都取得了很好的成果，所以也成了改革开放的标杆。当时深谙邓小平改革开放理论的胡耀邦同志提出“全国学建国”、“全国要建一百个建国饭店”，后来“全国学建国”推广到了所有行业中。

当然这种特殊的推进模式也存在很多问题，《中外合资经营企业法》本身也在不完善带动地方。根据旅游行业企业的探索，1983年9月国家颁布了《中外合资经营企业法实施条例》，对原有法规进行补充完善。现在实际上还有一些历史遗留问题没能解决，例如建国饭店和长城饭店等这些企业，他们现在都没有实现土地入股，相关事宜还难以推进，说明咱们的改革还是不够彻底。

中国旅行社体系该怎么改革？我觉得这是非常值得回味和思考的。改开之初，中国所有旅游行为几乎都是和旅行社挂钩的，当时的国旅和中旅形成了实际垄断地位。而且旅行社和酒店还有区别，酒店行业是个末端行业，在政策松绑和外资引进方面压力不大。旅行社却是一个实打实的前端行业，国家对开放旅行社行业很有疑虑。

对这个问题，当时邓小平同志又提出了：“全国要搞若干个旅游公司。公司之间可以互相竞赛。”这是在国有企业一家独大，民营企业难以接盘的条件下，引入市场机制的重要举措——让不同的国有企业竞争起来。这就是最早的国企竞争机制：每个省市的国企旅行社分社都可以独立经营，各家分社之间自然就会展开市场化的竞争。后来经过一系列的博弈整合，每个省市自治区都有了至少一家所谓“一类社”的海外旅游公司。

这时又出现一个发展问题：本来的旅行社经营是既有水平分工，又有垂直分工的立体化运营管理，各省市“分家”之后，大家都在搞水平分工了，看起来大家热热闹闹的，实际上经营效率受到了影响。但旅行社的分工必须是在市场条件下自发形成的才真正有效率，政府捏合的所谓垂直分工完全没有效率。

从这个时代开始，旅行社行业也进入了改革开放的行列，尽管还存在很多缺陷和不足，偶尔会有决策失误导致的暂时倒退，但是旅行社行业的总体发展趋势始终是朝向市场化和开放化。

大 旅 游：

旅游行政管理部门在旅行社市场化之后，也将承担新的职责？

戴 学 锋：

改开之初，无论是旅行社还是酒店，都是中央最高决策者和旅游企业直接对接，从这个意义上讲，旅游行业的改革有一定的政策优势。除此之外我确实想谈一谈地方旅游行政管理部门在改革开放中扮演的角色。

地方旅游行政管理部门在我们旅游业发展中起到了非常重要的作用，他们在改开之初的一些工作方法甚至形成了后来通用的模式，后来我们称之为“政府引导、市场运作”。其中比较有代表意义的是当时北京旅游事业管理局，是1986年由原北京市旅游局和北京市第一服务局合并组建的。为什么要这样合并组建？因为前面我们说过了，曾经的旅游局系统只管旅行社，所有酒店类企业都归服务局系统管辖，两个部门合并，让当时的旅游接待效率得到显著提升。而且更深远的影响是，当旅游业从旅行社业变成了“旅行社+酒店业”，这就为旅游业成为一个产业奠定了基础。

这时产生了一个问题，旅游行业有了旅行社和酒店了，那么餐厅饭馆算不算？旅游购物商店算不算？旅游业真正的边界究竟在哪里？结果是基层的旅游行政管理部门做了这个界定工作，原北京市旅游局在1988年推出了一个制度，叫“旅游定点企业”。

大 旅 游：

这个词我们已经不陌生了。

戴 学 锋：

是的，这个思路很有意思——既然我找不到这个界限，我就自己划定一个界限。旅行社就不用说了，除了旅行社之外，当时首先定下的是酒店，把酒店分为定点酒店和非定点酒店，旅行社只能把游客送到定点酒店；然后是旅游定点餐馆、定点商店等。通过一系列工作，后来定点的范围非常广，甚至旅游医疗服务，如推拿按摩、旅游摄像都有了定点。通过定点管理办法，初步确定了旅游行业的边界，并通过这个边界圈住了“食住行游购娱”六要素。

现在看起来这是很武断很粗糙的做法，当时却对促进旅游业发展起到了重要的推动作用，从此旅游行政管理部门知道了“管什么、不管什么、怎么管、管成了个什么样”。直到2003年，随着时代的进步和旅游业的长足发展，国家出台了《中华人民共和国行政许可法》，之前的定点管理制度在完成了它的历史使命之后被取消。

大 旅 游：

定点管理制度当年就这样在全国推行开了？

戴 学 锋：

是在全国大部分地区施行了，因为这样地方旅游局才真正“有事可做”。当时国家又提出旅游投资“五个一起上”，鼓励社会各界积极投资旅游业。原来国家不是规定企业要上交55%利税吗，现在推出新的鼓励政策——40%返还。即投资旅游饭店营业后的利润，国家只拿走15%，40%留给投资的主管单位。我1988年曾在北京市旅游事业管理局供职所以印象很深，由于当时北京市的十大旅游饭店都划拨给了北京市旅游事业管理局，而这些划拨的老企业没有还贷等负担，利润非常高，返还给北京市旅游事业管理局的利润非常高。所以地方旅游局曾经掌握了大量资金，之后再用这些资金撬动地方旅游业投资。

（未完待续）

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