晚清帝国的钱都去哪儿了？

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自始至终，清政府都没有动员起全部力量，征用到足够的钱款。

紫禁城 图源/网络

其兴也勃也，其亡也忽焉。作为一个领土广袤，资源富足的庞大帝国，清帝国的灭亡与以往的封建王朝相比，也蕴藏着更深层次的经济原因。在王朝末期，新的经济因素不断出现，激增的财政收入如同一剂美味的毒药，既加速了近代化进程，也刺激着军阀政客的野心，为清朝的覆灭埋下了隐患。在此让我们以史为鉴，回顾这个庞大帝国的财富都去哪里了？

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早期清代财政体制

首先必须要提到清代的几大赋税来源，清初的主要税赋项目有田赋、盐课、漕银、杂赋几项，还有一些临时性收入，例如捐输和报效银，即国家需要钱财时来自豪强巨贾的捐赠。

清朝前期财政收支主要以量入为出为准则，总体而言盈余较多。嘉庆道光之前，财政仅在支出时分为起运与留存，收入则统一。可以说并不存在真正的地方财政，中央地方府衙经费均纳入国库系统，经户部核准支用，事后以奏销审核。但这样一个看似井然有序的财政体制，随着西方殖民者的到来，一切都改变了。

大清宝钞 图源/网络

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鸦片战争后的财政危机

鸦片战争后，清政府既赔了钱，又赔了面子。西方人眼中的中国，从天上掉到地下，从文明变成野蛮，从光明变成阴暗。但顽固的满清统治者仍然自信的认为，这点赔款不足以动摇国本，直到他们终于意识到一个棘手的难题——没钱了。

随着中国大门的打开，鸦片疯狂涌入，英国对华贸易只用短短几年便扭转了逆差，与之相伴的则是中国白银大量外流。中国本就缺银，作为硬通货的白银净流出，无疑会造成市场秩序极大紊乱。使得银贵钱贱的趋势不断加深，1835年一两银合制钱1420文，1850年即涨至2230.3文，使得国内工商凋敝，税收锐减。

镜头下的晚清鸦片烟馆 图源/网络

屋漏偏逢连夜雨，太平天国运动的爆发让本就拮据的财政更加雪上加霜。太平军定都天京后，切断了供给京师的大动脉——漕运，其后又转战各地，严重破坏了清廷的经济基础。浩繁的军费开支终于让清政府难以为继，开始想法筹钱了。

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广开财路

为筹措钱粮，清政府想尽办法。看得见的手段有加派田赋、漕粮、盐课，或者是勒令捐输，又或者是加征新税，如鸦片烟税。其中最著名的就是征收厘金，这是清政府敛财的一大发明。1853年，为筹措镇压太平军军饷，清王朝在扬州设局劝捐，因其具有因地制宜的便利性和高效的敛财效率，此后厘金制度迅速风行于全国。厘金最初一般分行厘(活厘)和坐厘(板厘)。前者为通过税，征于转运中的货物，抽之于行商;后者为交易税，在产地或销地征收，抽之于坐贾。捐局系统庞杂，且厘捐名目繁多，见货即征，不问巨细，"举凡一切贫富人民自出生到死亡，日用所需之物，无一不在被课之列。"对工商业造成极大抑制，严重摧残了商品经济发展。

厘金局 图源/网络

看不见的手段就更是五花八门，比如征收赋税时以银代实物，又比如发纸钞，制大钱，规定以含铜较低的大钱兑换更多制钱。其主要的目的就从市场上搜刮更多财富，其结果就是市场上银贵钱贱的趋势进一步加深，物价飞涨，百业凋敝，人民生活更为困顿。

但清政府实际上却很难收到足够的赋税，其主要原因即在于地方做大，中央难以控制。太平天国虽被镇压，但以湘淮系为主导的地方督抚已成尾大不掉之势，其显著表现即是财权向地方的转移。战时为便宜行事，清廷准许统兵大员自行筹饷募兵，曾国藩首先自设粮台，庶务皆出将帅一人意旨，之后个例渐为常例，临时变成常设，善后局、报销局、筹款局、支应局等一并出现。以独立的财权和兵权为倚仗，地方势力羽翼渐丰，深刻的影响了中国近代政治格局。

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财政危机的进一步深化

但即便如此，依然入不敷出，清政府的财政支出节节攀升，特别是军费，甲午之后，清政府投入大量资金建设新式陆军。庚子之后，清政府军费更是进一步猛增，筹建陆海军，都是相当烧钱的。战前的军费预算是3600万两，到宣统三年已达到1.37亿两。

其次便是赔款，甲午战争赔款2亿两白银，庚子赔款 4.5 亿两白银，加上一些其他条约赔款，中国应偿付本息总额巨大。清政府虽曾多次下令“开源节流”，可实际上“开源”愈广，“节流”却是难见。

《辛丑条约》签订现场 图源/网络

为堵上这么大的口子，清政府曾三次大规模发行公债，分别是光绪二十年的息借商款，二十四年的昭信股票和宣统三年的爱国公债。分别是为了筹集甲午战争军费、支付对日赔款及镇压辛亥革命。清政府试图仿效近代西方国家发行公债以筹集资金，但实际上老百姓并不买账。一次次的战败和无休止的盘剥早已将百姓对政府的信任降至冰点，政府有时还会强行要求官民认购，等于是另一种形式的捐输，再加上没有遍及各地的基层金融机构，老百姓买了也难以兑现，种种原因使发行公债收效甚微。

昭信股票 图源/网络

发行公债不利就只能从各国银行团手中大举外债。初期还是以短期小额为主。都是地方官员为镇压各地起义而举债。越往后期限越长，金额越大。从甲午战后到清政府灭亡，共计款项122笔，总金额达12亿余两。大举外债无异于饮鸩止渴，各地分摊款项节节攀升，使地方更加不愿上缴收入，奏销制度渐渐失去作用，原本的京饷协饷被以各种理由拖欠，中央与地方财权之争愈演愈烈。清末最后十年间，清政府每年要支付本息1800万以上，为帝国主义借助经济手段控制中国提供了便利。

一些有识之士意识到其危险，大声疾呼不可大举外债。但梁启超认为单纯抵制并无意义，抵制只是手段，对待外资“必能抵制而后能利用，抵制经也，利用权也。”他同样清醒的意识到外债是把双刃剑。“外资之性质极为危险，可以不借则不借为妙，当然一国资本未丰时，稍籍外债以润泽之，有时亦收奇效，所视者，其用之途如何耳。若用之于不生产之业，则其害滋重。用之于生产之业，其利亦至溥。”而清政府所借外债主要是用于赔款，用于投资实业之处寥寥无几，自然无益于经济。

梁启超 图源/网络

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财政比重的改变

随着鸦片战争的爆发，外国经济势力的不断入侵，关税成为了清政府重要财政收入来源。铁路等新兴交通方式的出现，也为清政府带来了滚滚财源。各国为了保证在华利益，对华大量借贷，以维持其经济权益及政治权益。清政府在漫长的外交角逐中也逐渐学会了近代财政制度的运行规律，开始懂得利用国债聚敛民众财富，并且借助外国对华借贷，将自己与西方帝国主义势力绑在同一个战车上。

清末财政收入，从鸦片战争时的4000万到同治年间的6000万，再到甲午时的8000万，1903年时达到2亿，直至清朝灭亡已达3亿。这么快速的财政增长，与新税源的开辟密切相关，其中尤以海关税为主。

粤海关 图源/网络

第二次鸦片战争后，进出口贸易迅速发展，与之相伴的是海关税的与日俱增。自1861年海关总税务司开始统计海关税以来，尚不足1000万两，至1910年已翻了四倍。这里就不得不提到一个传奇人物——英国人赫德，他自1861年代理总税务司职务后，掌管中国海关近半个世纪，并以清廉的作风，高效的行政效率推动着中国海关的不断发展。他本人也深入地涉足中国的政治经济外交等领域，成为这个落后腐朽帝国中的一道奇异风景。但归根结底，关税仍为列强把持，很多时候要作为抵押以支付对外国银行的借款，清政府只能得到少数，故称关余。

赫德 图源/网络

另一个就是新兴的厘金，在太平天国运动被镇压后，尝到了甜头的地方督抚也不愿放过这个收入颇丰的聚宝盆，此后厘金征收数额节节增长，在1911年的预算案中，收入已达4418万两，占收入总额的14.6%，厘金成为支撑清政府财政收入的一项重要税种，直至1931年才废除。

至1903年，关税厘金占收入总额已过半，达50.9%，传统的大项田赋则降至33.8%。农业税的下降与工商税的迅速增长反映了晚清以来社会经济的增长和社会结构的变动。

同时在财政支出上也有了许多新的变化，前期财政支出主要是军费、官俸、皇室费用、工程费用等固定几项，短期增加了许多新的支出科目，包括债务费、教育费、农商费、交通和邮政费、司法费、外交费、洋务费、对外赔款等现代财政预算中的支出项目，体现出晚清的近代化趋势。

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落后的金融体制

历史书告诉我们，清朝覆灭的一大重要原因就是苛捐杂税太多，以致民不聊生。诚然，清末财政的确内外交困，收入难以敷出，但要说民穷力竭倒也为时尚早。

晚清的税负水平，较之同时期的西方国家来说其实并不算高，然而实际却是财政拮据，人民也怨声载道。直至甲午战争，清政府的财政收入占生产总值比重仅为1.9%。1908年对财政进行清理整顿后才增至4.35%，在20世纪之前的大部分时间内，这个数字都低于2%。而从平均税负比重上看，至清朝灭亡，多在5%至7%这个范围上波动。以日本为例，日本同时期的中央财政收入占国民收入比重最低也是24.4%，最高可达到42.2%，与清政府形成鲜明对比。日本之所以能够承受比中国更高的税率，首先是因为日本的人均国民收入比中国更高，即便税率更高也不会过于影响生活。其次是日本的税赋更显公平，根据财力不同缴税，相当于今日的财产税，而中国无此规定，故富者愈富，贫者愈贫。

甲午战争 图源/网络

其结果就是甲午战争的失败，在甲午战争中，日本采取各种手段筹集军费，军费支出达1亿两，而经济规模为日本近十倍的清帝国却只能靠借外债勉力维持，实际军费支出不过五、六千万两。如此悬殊的动员差距再一次证明了没有建立近代经济体制的落后农业国是永远无法动员起全部力量与强敌作殊死一战的，其结果终究只能是失败。

相对于日本而言，当时的中国税负水平不算重，但考虑到当时的劳动生产率，这个程度却也丝毫不算轻了。其原因是多方面的，一个重要的原因就是腐败，官员欺上瞒下，随意加派，大肆鱼肉百姓。其次是由于人口迅猛增加，而耕地增长缓慢，导致人均耕地减少，人均产值明显低于生产总值的增长和物价增长速度，无形中增大赋税压力。再者是清朝统治阶级无力控制基层，地主豪绅把持一方，占有绝大多数土地，大量收入为中间阶级所盘剥，无地和破产农民迅速增长，成为社会一大不安定因素。最后就是统计不清，中央对地方的少报瞒报没有有效应对措施。腐朽庞大的清帝国对脚下发生的事情茫然无措，只能眼睁睁的看着自己的基础被侵蚀、蛀空、分崩离析。

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最后的努力

清王朝也不是没有做过努力，预备立宪时，清廷学习近代西方国家的金融体制，将户部改为度支部，并将财政部并入，中央设清理财政处，各省设清理财政局以统计中央及地方财政，但效果并不理想。1905年8月模仿西方国家中央银行建立户部银行，属于官商合办，是我国最早的中央银行，1908年，改为大清银行，有发行纸币、经管国库等权项。

图为大清银行第一次会议官商合影 1908年 图源/网络

1910年设立资政院掌握议决国家财政预算大权。1911年1月拟定《预算册式及例言》，规定预算以整年为计，先列岁入，再列岁出，各分“经常”“临时”两项，下设门、类、款、项、子目。11月公布的《重大信条19条》中。明确了预算案的应用。在新编制的预算案中，明确提出“必以收支为恒”的预算原则，并进一步要求“当和全国为一统系”和“暂分国家岁入、地方岁入”的要求，试图划分权责明确的中央和地方税，建立现代财政预算体系。虽然未待实施，清王朝即轰然倒塌，但也初步开创和奠定了中国近代之后的预算框架体系。

资政院 图源/网络

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结语

自始至终，清政府都没有动员起全部力量，征用到足够的钱款。其根源在于封建体制的落后与僵化，已不适于现代国家的发展，在这样的封建体制内也不可能作出实质的改革。面对着传统的高度集权的财政管理体制处于瓦解之中，同时新的财政管理体制又未能形成所造成的窘境，清朝统治者没有意识到的是，近代金融体制的建立离不开人民的信心，对于已被人民抛弃的清帝国来说，任何努力都是徒劳的。天下大势，浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡，武昌一声炮响，臃肿的清王朝霎时间土崩瓦解，只留给后人无限唏嘘。

参考资料：

1.《晚清财政经济研究》周志初 著 齐鲁书社

2.《中国近代海关史·晚清部分》陈诗启 著 人民出版社

3.《外债与晚清政局》马金华 著 社会科学文献出版社

4.《地方游离于中央：晚清“地方财政”形态与意识疏证——兼评陈锋教授《清代财政政策与货币政策研究》刘增和 中国社会经济史研究 2009.1

5.《近代中国财政预算制度的转型与国家治理》马金华 安徽师范大学学报(人文社会科学版) 2018.5

6.《论晚清的财政搜刮》蔡国斌 武汉大学学报(人文科学版) 2009.1

7.《晚清财政金融困局——兼论清亡的经济动因》王子藤 重庆交通大学学报(人文科学版) 2017.8

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