他山之石：海外地方债务管理经验借鉴

摘要

本篇报告是我们地方政府债务系列报告的第三篇，分析了海外地方政府债务管理经验，着重分析了巴西、俄罗斯等与我国体量和发展阶段具有可比性的新兴市场国家地方政府债务管理情况。在总结现金经验和不足基础上，提出对我国地方政府债务管理体系改革的建议。

以美、日为代表的发达国家具有相对完善的地方政府债务管理体制。美日两国的一大共同点是将逆周期调节、刺激经济的重担主要落在中央政府的肩上。地方政府无需过度举债，总体债务规模较稳定，地方政府杠杆率显著低于中央政府。此外，美国建立了完善的市政债管理体制。美、日均有对地方政府债务管理的预警机制。

新兴市场国家中，巴西、俄罗斯等国在地方政府债务管理过程中出现的问题以及沉淀的经验，对同属于转型经济体的我国有很好的借鉴意义。新兴市场国家中巴西、俄罗斯的地方政府债务管理经验对我国具有较大借鉴意义，二者债务管理过程中呈现出三大问题，首先，是没能平衡好中央与地方的财权与事权，巴西给地方政府过度放权，在预算软约束下地方政府过度举债，并最终酝酿了三次债务危机。俄罗斯加强中央集权，但是却将大部分事权留给地方，导致地方债务迅速攀升。其次是对外债借款的警惕性不足，在国内资金不足以支撑经济发展时，二者均不同程度的利用外债，但这也加剧了海外金融环境波动给地方政府偿债带来的冲击。最后是债券融资比例相对低，过多的依赖银行融资。金融市场不够发达，地方政府债券的监管制度体系还不够完善，巴西、俄罗斯均比较依赖银行融资，这加大了财政风险向金融体系的传导。

债务危机的倒逼下，巴西与俄罗斯均对其地方政府债务管理体制进行了改革。由于外债占比较多，巴西和俄罗斯先后发生过债务危机，债务危机迫使地方政府债务管理体制进行了改革。巴西走向了制度约束型为主的地方政府债务管理体制，而俄罗斯选择了市场约束型为主。二者主要的改革措施包括：从财政体制入手，“硬化”地方政府预算约束；从资金来源入手，限制金融机构对地方政府融资以及地方政府海外举债的能力；提高地方政府的财政透明度。

分税制改革后我国地方政府举债经历了“地方政府融资平台--中央政府代地方政府发债--《预算法》赋予地方政府发债权突破--43号文试图建立规范的地方政府举债融资机制”的演进。但对地方政府债务管控依然无法逃脱“一放就乱、一收就死”的困境。借鉴其他国家地方政府债务管理经验，我们认为我国地方政府债务管理改革可以从以下三点进行改进：1）改革财政体制，平衡中央与地方政府的财权、事权；2）调整政府功能，减少政府投资性支出，增加政府社保、教育、医疗等民生性支出；3）构建制度约束与行政控制相结合的债务管理体制。量化各项债务指标，完善地方政府债券发行监管体制，规范金融机构对地方政府融资行为，改进地方政府担保机制，提高政府债务信息透明度，建立地方政府债务危机发生后的有效救济制度，建立合适的债务重组机制。

报告正文

1海外地方政府债务管理概述

全球来看，根据中央与地方分权程度由高至低排序，当前存在着市场约束型、共同协商型、制度约束型和行政控制型四种地方政府债务管理体制。各国在选择债务管理制度时会着重参考本国的政治体制以及金融市场发展状况。比如，分权程度较高、资本市场较成熟的美国选择了制度约束型为主的地方债务管理体制，而集权程度较高的日本选择了行政控制型为主的地方债务管理体制。

地方政府资金运用管理包括了融资方式、资金用途与偿债三个方面。就融资方式来说，除了地方财政收入与中央的转移支付以外，国外地方政府筹集资金主要有三种途径：发行地方政府债券，向金融机构借款，向中央银行借款。不同国家地方政府所采用的筹资方式存在差异，比如美国地方政府主要以发行政府债券的方式筹资。英国地方政府筹资以向公共工程贷款委员会和商业银行借款为主，其中公共工程贷款委员会的资金来自于英国国家贷款基金，相当于跟中央政府借款。法国地方政府筹资则几乎全部来自银行贷款。

关于资金用途，大多数国家遵循“黄金规则”，即除短期债务外，地方政府借款只能用于基础性与公益性资本支出，而不能用于经常性支出以弥补经常性预算缺口。 但是美国、加拿大等少数国家允许地方政府举债资金用于季节性的经常性支出。 中国1994年分税制改革之后地方政府举债经历了“地方政府融资平台举债--2009年中央政府代地方政府发债--2014年《预算法》地方政府发债权突破--43号文建立规范的地方政府举债融资机制”的历程。但是金融危机以来对地方政府债务管控明显呈现出“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”的困境。如何合理有效的改革我国地方政府债务管理制度依然任重道远。从海外来看，同样作为转轨经济体的巴西、俄罗斯，他们地方政府债务管理制度的演进经验值得我们学习和借鉴。

2发达国家地方政府债务管理经验

发达国家具有相对成熟与完善的地方政府债务管理机制。我们以美国、日本为例，介绍两国地方政府债务管理的情况。

美国实行制度约束型为主，市场约束型为辅的地方政府债务管理体制，市政债券是州及地方政府举债的主要方式。市政债可以分为一般责任债券和收益债券，前者主要以地方税收作为支撑，后者偿债资金则通过特定项目收入。联邦及州政府通过法律规定州及州以下的地方政府的举债资金只能用于资本开支，不得用于弥补财政赤字。

虽然美国地方政府市政债发行仅由本级政府决定，无需联邦政府或者所在州政府审批。但在实际过程中地方债政府举债依然面临诸多限制。 首先是硬化地方地方政府预算约束，州及以下政府预算实行分类管理，经常性预算要求收支平衡，只有资本性预算可以举债，并且资本预算的编制面临严格的质询和听证过程。 一般责任债券存在规模限制，包括负债率、债务率等这些指标，比如要求州及以下地方政府债务余额/年度总收入代表的债务率在90%-120%之间，州政府债务余额/州生产总值代表的债务率在13%-16%之间。 健全地方政府债券融资机制，包括： 信息披露机制、信用评级机制、债券保险制度。 最后是提供地方政府发债预警机制，联邦政府控制地方政府债券发行规模办法是以债务率为标准，当债务率超过120%的上限即进行预警，并提醒该地方政府防范债务风险。 日本地方政府债务管理：从行政管控向制度约束为主转变。 日本地方财政建立伊始就带有明显的中央集权特征，这也是与日本经济发展初期需要大规模基建投资相适应。80年代日本经济泡沫破裂后，日本政府在逐步探索分权改革，2000年4月的《地方分权一览法》出台，标志着分权改革进入实际操作阶段。虽然早在日本明治时期就已经承认了府县一级的举债权，但是法律也规定了中央政府直接管控地方政府举债的权力，包括举债额度、举债用途等，也即属于行政控制型管理机制。 2006年，伴随的分权改革的进一步推进，日本将对地方政府债务管理的“审核制”改变为“协商制”。地方政府举债权增强，通过与中央政府协商来确定举债情况。 日本地方政府举债来源主要依赖发债和证书借款，举债资金也只能用于资本性支出等特定用途。 在2006年之前的“审核制”下，地方政府举债额度需要得到中央政府批准，地方债务难以过快膨胀，2006年之后改为“协商制”，如果地方财政相关指标超过限额，地方举债依然需要总务省批准。比如，如果地方政府偿债率在18%-25%之间，则需要总务省审核债务计划的可行性。 在严控地方债务规模下，日本地方政府债务水平总体可控。 地方政府债务余额规模在2003年至2010年基本都维持在200万亿日元左右，占GDP比例也稳定在39%左右，远低于中央政府债务占GDP约140%的水平。 另外，日本有较完善的地方政府债务风险预警及财政重组机制。 对赤字率、偿债率等都有早期预警及财政重建的具体量化指标。日本不允许地方政府破产，当地方政府无法偿还债务时，需要中央制定财务重组计划，通过增税增加政府收入并降低地方政府支出，以恢复地方政府财政健康。 不论是联邦制的美国，还是由中央集权到逐步分权的日本，两国均具有较完善的地方政府债务管理机制。 美、日对地方政府债务规模的管控都非常有效，美国地方政府债务余额近年来稳定在3万亿美元左右，日本地方政府债务余额在2004年至2010年基本保持在200万亿日元左右。 逆周期调节，刺激经济的重任主要落在中央政府的肩上，这也导致美、日的中央政府杠杆率显著高于地方政府。 此外，美国建立了完善的市政债管理体制。美、日均有对地方政府债务管理的预警机制。

3巴西：制度约束与行政管控相结合

巴西属于联邦制国家，政府结构包括：一级联邦政府，26个州政府和1个联邦特区，大约5000个市政府。从政府间的财政关系来看，在1960至1988年之间的专政统治期间，是中央集权主导政府间的财政管理。1988年宪法颁布后，地方政府分权逐步加强，在收入划分中的占比也逐步加重。1995年地方政府自有税收收入占到全国税收总收入的38%。 3.1 中央过度放权引发州政府三次债务危机 第一次债务危机发生在80年代末，表现为石油危机带来的外债违约。由于60年代以来的巴西经济处于高速增长阶段，对资金的需求强烈，巴西地方政府大量举借外债。 1984年巴西外债总规模达到1021亿美元，GDP占比达到53.8%的峰值。80年代末爆发第二次石油危机引发了国际债务危机。通胀高企，货币政策收紧下利率不断攀升，叠加巴西雷亚尔贬值，这些都加剧了地方政府偿债压力，最终巴西停止偿还外债，依靠中央政府出面接管了州政府的外债。 第二次债务危机发生于1993年，经济下滑，支出刚性下各州政府无力偿还联邦金融机构债务。 经济增速下滑，财政收入减少，而社保和工资支出处于高水平，这最终触发了偿债危机。中央政府则再次出手，由其代替州政府偿还部分拖欠的联邦金融机构的280亿美元。 第三次债务危机发生于1994年至1999年，州政府对联邦政府债务出现违约。 1994年以来，巴西国内通胀再次大幅上行，广义消费者物价指数（IPCA）同比增速在1994年6月达到了惊人的4923%。为了应对恶性通胀风险，巴西政府在1994年引入了稳定经济的“黑奥计划”。但是“黑奥计划”带来的紧缩政策大幅拉高了各类债券的实际利率。1997年亚洲金融危机爆发，对巴西汇率造成冲击，外债偿还压力上升，最终州政府对联邦政府债务违约。中央政府通过将地方政府债券置换成中央银行债券，来为本次债务违约兜底。 巴西地方政府在80-90年代先后对于外国投资者、银行等金融机构以及联邦政府违约。这背后是巴西政府“负债驱动增长”战略下，中央对地方政府举债过度放权所导致。 在经历了三次债务危机后，巴西积极出台相关法律来规范地方政府融资，试图解决地方政府预算软约束问题，并逐步建立较完善的地方政府债务管理体制。

3.2 后债务危机时代：整固财政，量化控制

巴西政府于1998年开始实施财政整固计划，包括：调整财政政策以增加公共部门盈余；改革社保与行政体制以减轻政府支出负担；推动预算过程的制定等。受此影响巴西财政赤字状况得到了明显的改善，1988年实现零赤字，1999年实现财政盈余。2000年巴西政府出台了《财政责任法》规范地方政府举债，限制地方政府举债规模，并加强问责，对违反的责任人给予行政处罚。经过多年的发展，当前巴西已经构建了制度约束型的地方政府管理体制。

巴西对于地方政府的融资来源及资金用途均有明确的要求，从债务的需求与供给两方面来控制地方政府债务规模的扩张。从资金供给来源来看，主要是限制金融机构为地方政府提供贷款。比如：规定国有与地方政府所属银行不得给地方政府发放贷款；地方政府贷款不得高于银行净资产的45%；任何违规举债、突破赤字上限或者无法偿还联邦政府及银行贷款的地方政府，禁止银行给其贷款。

从债务需求角度来看，巴西限制地方政府的借款行为和债务规模 ，比如，州政府的债务余额/净收入小于200%，市政府债务率小于120%。对于新增债务来说，巴西规定新增债务/政府净收入小于18%。

4俄罗斯：市场约束与行政管控相结合

俄罗斯具有典型的转轨经济特征，其财政管理体制经历了从高度集权向财政联邦主义的演变。1998年，俄罗斯批准了联邦财政计划，对联邦财政框架进行了改革，以建立各级政府间严格的权责分配关系。自普京执政以来，俄罗斯中央政府债务水平持续下降，但地方政府债务规模则持续膨胀。 4.1 俄罗斯地方政府债务的演进 地方政府债务在金融危机后迅速增长。 俄罗斯同属于联邦制国家，实行中央、联邦主体或地方政府、大型城市和都市区三级政府架构。2004年俄罗斯地方政府债务存量仅为0.3万亿卢布，至2011年翻了4倍至1.2万亿卢布。截止2016年俄罗斯地方政府债务余额达到2.4万亿卢布，年均增速达到20%。虽然2016年的俄罗斯地方政府债务占比地方财政收入仅为26%，但是分地区来看，有14个联邦主体的地方政府债务/财政收入超过了100%，部分地区的债务压力依然较高。 俄罗斯地方政府债务融资渠道主要包括商业银行贷款、联邦预算贷款、债券融资。 2008年之前，商业银行贷款融资比例比较稳定的维持在25%左右，联邦预算贷款从2005年的15.8%，逐步下降至2007年的6.2%，债券融资比例则在区间35%-45%波动。 金融危机后地方政府债务融资方式发生了较明显的变化。商业银行贷款融资比例上行至2014的42.5%，此后虽有所回落，但依然保持在30%左右。联邦预算贷款融资比例也逐步增加，从2009年1月7%上行至2011年的40%。而债券融资比例不断萎缩，至2016年9月录得17%的近十年低位，之后虽有所回升但较金融危机前已经大幅回落。

俄罗斯地方政府债务变化的背后反应了俄罗斯央地政治契约的变化。在叶利钦时期俄罗斯推行新自由主义，实行较为松散的财政联邦制度。中央实施更大程度的财政分权，以换取地方政府的政治支持，中央财政收入及权威被削弱。普京上台之后，切实加强中央政权的统一权威，从财政收入的层面，重新界定中央与地方的财政关系，将最大的税收来源--增值税的征收权力重新收归中央。通过财政收入和预算的中央集中化，收回了地方的财政自主权，进而大幅降低了地方政府讨价还价的能力。地方财政盈余规模不断下降，财政压力加大，并对转移支付及举债的诉求大幅攀升。结果是中央政府债务持续改善，但地方政府债务规模持续攀升。

4.2 俄罗斯地方政府债务管理的改革

俄罗斯地方政府债务管理模式属于市场约束型，地方政府在法律框架下可以无限从国内借款，但受制于资本市场的发展程度，实际借款规模不大，截止2015年地方政府债务GDP占比自仅4%。地方政府可以通过资源抵押向国外借款，但1998年通过的《预算法》禁止联邦以下各级政府向国外借款，这主要是出于减少对外部融资的依赖，增强经济安全的考虑。受政策限制影响。整个政府部门外债规模自2000年以来便逐步下行，2015年外债占比GDP更是降至4.6%。

奠定地方政府债务管理的法律规范。1997年通过的《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》限制州以下地方政府举债，规定地方自有银行不得为地方政府提供融资，并给出地方政府借款上限为预算支出的15%。1998年的《预算法》规定了地方政府财政赤字、债务规模上限，并制定一系列债务规模控制的量化指标。2000年俄罗斯出台了《预算修正法》以严格限制联邦主体的外债借贷能力。

俄罗斯将地方政府担保形成的或有债务纳入公共债务管理，同时每年对新的担保设定最高限额。在债务管理的透明度方面，俄罗斯加大了对现有债务的披露程度，同时要求新增债务必须备有预算和计划借款的详细信息 。并且俄罗斯一直在推动财政透明度问题的制度化。在日常的监管方面，上一级政府要求对下一级政府上报的财政运行报告进行审核，以记录其债务的详细信息。财政部则负责审核这些信息，并对不遵守预算法的地方政府给予强制停止举债的惩罚。 当联邦以下的州政府、市政府出现无法偿还债务时，将进入破产程序，由法院监督其财政管理，以推进债务调整计划的实施。 如果只是对州政府和市政府债务管理不善造成的经济不利影响进行控制，则可以依靠上级政府对下一级政府实施财政管理紧急控制。

5如何改革我国地方政府债务管理体系？

5.1 国际地方债务管理经验教训

发达国家地方政府债务管理经验显示，事权高度集中在中央政府决定地方政府较低的债务水平。随着经济发展和各种要素流动性加大，财权事权对等集中在中央政府，意味着地方政府成为小政府，无需承担过多的支出责任，因而在政府债务负担方面压力较小。地方政府债务规模显著小于中央政府。

而从新兴市场国家地方政府债务管理经验来看，巴西、俄罗斯在地方政府债务管理过程中出现的问题以及沉淀的经验，对同样属于转型经济体的我国具有较高的借鉴意义。 二者债务管理过程中出现的问题， 首先是没能平衡好中央与地方的财权与事权，巴西给地方政府过度放权，在预算软约束下地方政府过度举债，并最终酝酿了三次债务危机。俄罗斯加强中央集权，但是却将大部分事权留给地方，导致地方债务迅速攀升。 其次是对外债借款的警惕性不足，在国内资金不足以支撑经济发展时，二者均不同程度的利用外债，但这也加剧了海外金融环境波动给地方政府偿债带来的冲击。 最后是债券融资比例相对低，过多的依赖银行融资。金融市场不够发达，地方政府债券的监管制度体系还不够完善，巴西、俄罗斯均比较依赖银行融资，但这也加大了财政风险向金融体系的传导。

债务危机的倒逼下，巴西和俄罗斯均对其地方政府债务管理体制进行了改革，但选择却不尽相同。巴西走向了制度约束型为主的地方政府债务管理体制，而俄罗斯选择了选择了市场约束型为主，实际过程中都会辅以中央的行政管控。二者在债务管理过程中有如下经验值得借鉴：从财政体制入手，“硬化”地方政府预算约束，防止地方政府过度举债；从资金来源入手，限制金融机构对地方政府融资；限制地方政府海外举债的能力，俄罗斯已禁止联邦以下政府的海外举债；提高地方政府的财政透明度，并加强日常监督。

5.2 中国地方政府债务管理改革的方向

根据我国地方政府级次较多，资本市场还不够成熟的特点，借鉴巴西、俄罗斯地方政府债务管理体制的建设。通过债务权限在中央与地方政府之间适度分权，构建制度约束与行政控制相结合的债务管理体制，是适合我国地方政府债务管理的合意手段。一方面构建完善的管理制度，以法律条款来管理地方政府债务，量化各债务指标；另外，也需要中央政府通过行政手段对地方政府债务实施管控，以防止债务规模失控。

改革财政体制，平衡地方政府的财权、事权。我国地方政府债务管控存在“一收就死、一放就乱”的困境，而造成这一结果的根本原因来自于财政体制。地方政府承担过高事权，而且多以资本性支出形式，但地方政府并无足够的资金来源，这导致地方政府越来越依赖负债的方式实现自身责任，以支持经济建设，因而地方政府债务周期和经济周期出现高度内嵌。因此需要改革财政体制，首先，减少地方政府债务事权，明确各级政府事权；其次，合理匹配地方政府事权和财力，缩减地方政府资金缺口；再次，转变政府职能，减少资本性支出，增加福利性支出。

完善地方政府债券发行监管体制，规范金融机构的地方政府融资行为。应该进一步放开地方政府债券融资，开大“前门”，并进一步完善地方政府债券市场，引入更多的投资者分散风险，而不是主要依赖银行体系。另外，要规范金融机构给地方政府的贷款，特别是要防止当地城商行对地方政府过度贷款融资行为。以减轻财政风险向金融风险的传导，防范金融风险。

改进地方政府担保机制，提高地方政府债务信息透明度。地方政府的隐性担保带来了规模庞大的或有债务，蕴藏较高的风险。当前地方政府融资平台已经在逐步转向市场化运作，地方政府也在逐步弱化、剥离对城投平台的隐性担保。将地方政府债务及其偿还情况向外界公开，以起到监督管理的作用，并能定期检查地方政府债务风险情况。进一步完善将地方政府债务纳入统一预算管理的制度，以提高地方债务信息透明度。

建立地方政府债务危机发生后的有效救济制度。 当前地方政府债务风险总体可控，爆发大规模债务违约危机的可能性较小。但地区差异很大，中西部地区债务风险较高，不排除这些地区的市、县政府在未来爆发债务危机的可能。为了应对可能爆发的债务危机，建立合适的债务重组机制，保证地方政府能够顺利摆脱债务危机是很重要的。比如，可以在地方政府陷入债务危机时强制其制定债务偿还计划，限制其继续举债，并予以必要的援助，以帮助地方政府走出债务困境。

张伟 杨业伟

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