最高法院判例：对不履行政府信息公开义务的救济

【裁判要旨】

《政府信息公开条例》第三十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”根据该款规定，任何人，包括向行政机关申请公开政府信息遭到拒绝的申请人，都可以就行政机关不依法履行政府信息公开义务的情况向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关也有义务调查处理。但是，对于收到举报的机关的调查处理结果或者不予调查处理、不予答复的行为却不能提起行政诉讼，因为此类行为属于行政机关的内部层级监督范畴，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定，“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

除了内部层级监督关系的考虑，不受理此类起诉还在于，当事人有其他更为便捷的救济渠道可以利用——针对下级行政机关不依法履行政府信息公开义务的行为，公民、法人或者其他组织完全可以依照《政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，直接申请行政复议或者提起行政诉讼。

信访是一项独立于行政复议、行政诉讼的制度，有其自给自足的救济途径。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项因此规定：“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但是，也不能把什么事项都归类为信访。上级行政机关针对公民、法人或者其他组织的举报作出的调查处理行为就是不同于信访的专门程序。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

(2018)最高法行申3685号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：刘书平，男，1971年5月18日出生，汉族，住河南省中牟县

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：郑州市人民政府，住所地河南省郑州市中原路233号

法定代表人：王跃华，该市人民政府常务副市长

再审申请人刘书平因诉郑州市人民政府(以下简称郑州市政府)政府信息公开一案，不服河南省高级人民法院(2017)豫行终3191号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省新乡市中级人民法院一审查明：刘书平于2016年12月24日以邮寄方式向郑州市政府提出政府信息公开申请，其政府信息公开申请表对所需政府信息的描述是：“依法公开杨桥村委从1984年1月1日至今的财务收支原始凭证和第三方审计报告，杨桥1至13组1984年1月1日至今的财务收支原始凭证和第三方审计报告。申请至今，河南省中牟县万滩乡人民政府、郑州市郑东新区杨桥办事处和郑东新区管理委员会三个单位均不公开，依法调查，对调查结果依法公开”。郑州市政府于2016年12月26日收到该申请。2017年4月13日刘书平以郑州市政府未对其政府信息公开申请作出答复为由诉至法院，请求依法确认郑州市政府未对刘书平提出的政府信息公开申请作出答复的行为违法，并判令郑州市政府依其申请作出答复。

河南省新乡市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第三十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。根据刘书平的起诉状，其曾就案涉信息分别向三个行政机关提出公开申请，如刘书平认为行政机关未公开该信息的行为侵犯其合法权益，其应依照上述法律规定正当行使权利，现其又就该信息向郑州市政府提出政府信息公开申请缺乏法律依据，郑州市政府对该政府信息公开申请是否作出答复对其知情权并不产生影响。据此，刘书平的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项之规定，作出(2017)豫07行初48号行政裁定，驳回刘书平的起诉。

刘书平不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：刘书平申请信息公开的内容是要求郑州市政府对中牟县万滩乡人民政府、郑州市郑东新区杨桥办事处和郑东新区管理委员会未予信息公开的情况进行调查并公开调查结果，该申请实质上是刘书平通过申请信息公开的形式表达信访诉求，属于信访事项，不属于司法审查范围，其起诉依法应予驳回。一审裁定驳回刘书平的起诉，结论正确，依法予以维持。刘书平的上诉理由不成立，依法不予支持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。

刘书平向本院申请再审称：

1.本案中评价信访事项并驳回其诉讼请求错误，“信访事项”和“政府信息公开行政案件”混为一谈是错误的、违法的。

2.一审和二审法院存在卷宗造假、虚假审理、证据造假、事实造假等严重违法问题,影响公正审判，损害当事人的利益。

请求：撤销一审和二审行政裁定并改判;判决郑州市政府未对申请人提出的政府信息公开申请依法作出答复行政行为违法。

本院认为：

本案的起因是，再审申请人刘书平向河南省中牟县万滩乡人民政府、郑州市郑东新区杨桥办事处和郑东新区管理委员会三个单位申请公开杨桥村委会若干年内的财务收支原始凭证和第三方审计报告，三个单位“均不公开”。

刘书平转而向郑州市政府提出政府信息公开申请，要求“依法调查，对调查结果依法公开”。但郑州市政府未作答复，刘书平因而提起诉讼，请求依法确认郑州市政府未作出答复的行为违法，并判令其作出答复。从刘书平向郑州市政府提出的申请表的内容来看，他并不是要求郑州市政府公开三个单位未予公开的杨桥村委会若干年内的财务收支原始凭证和第三方审计报告，而是要求郑州市政府对三个单位不予公开政府信息的情况进行调查，并对调查结果依法公开。这在性质上就不属于政府信息公开范畴，而属于政府信息公开的监督保障。

《政府信息公开条例》第三十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。”

根据该款规定，任何人，包括向行政机关申请公开政府信息遭到拒绝的申请人，都可以就行政机关不依法履行政府信息公开义务的情况向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报，收到举报的机关也有义务调查处理。

但是，对于收到举报的机关的调查处理结果或者不予调查处理、不予答复的行为却不能提起行政诉讼，因为此类行为属于行政机关的内部层级监督范畴，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项的规定，“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

除了内部层级监督关系的考虑，不受理此类起诉还在于，当事人有其他更为便捷的救济渠道可以利用——针对下级行政机关不依法履行政府信息公开义务的行为，公民、法人或者其他组织完全可以依照《政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，直接申请行政复议或者提起行政诉讼。

信访是一项独立于行政复议、行政诉讼的制度，有其自给自足的救济途径。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项因此规定：“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

但是，也不能把什么事项都归类为信访。上级行政机关针对公民、法人或者其他组织的举报作出的调查处理行为就是不同于信访的专门程序。

二审法院认定，“该申请实质上是刘书平通过申请信息公开的形式表达信访诉求，属于信访事项，不属于司法审查范围”，定性不甚准确，但其维持一审法院驳回起诉的裁定，结果并无不当。再审申请人刘书平的再审主张难以支持。其认为“一审和二审法院存在卷宗造假、虚假审理、证据造假、事实造假等严重违法问题”,也无证据支持。

综上，再审申请人刘书平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人刘书平的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　阎　巍

审 判 员　仝　蕾

法官助理　骆芳菲

书 记 员　王昱力

二〇一八年六月二十九日