海亮教育集团托管春晖小学，这些方面的风险值得关注

今年9月1日，是杭州中小学开学的日子。在众多迎来新学年的学校中，今年首次招生的杭州春晖小学，显得有些特殊。作为一所公办小学，杭州春晖小学却是由民办的海亮教育集团托管的。由民办学校托管公办学校，这在浙江还不多见，并引发了大量讨论：为什么会选择这一模式？学校性质该如何界定？学校发展和教学质量是否有保障？

民办校托管公办校，可被视作公办学校办学体制改革的一种新尝试。事实上，这种看起来还有些新奇的模式，正是所谓的“PPP”模式。最近几年，我们在政府报告、文件和媒体上经常会听到或看到这个词，在国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中，也有“推广政府和社会资本合作（PPP）模式”的说法，那么什么是“PPP模式”呢，在教育领域中为何要推广“PPP模式”，存在着哪些问题，又如何解决？其实，对于这个问题，吴华教授在2010年时已经关注到这个问题并做了论述。今天，我们再来重温一下关于“PPP模式”的一些思考。

什么是“PPP模式”？

PPP是英语Public-Private Partnership的简称，中文意思为：公私合作伙伴关系，亦称为公私合作制，是政府与市场组织或者其他非政府组织、个人合作提供公共产品、公共服务的一种制度安排或政策设计。“PPP模式”使用的范围很广，覆盖到桥梁建设、监狱、医院、学校、博物馆、交通等领域。

至于教育领域的“PPP模式”，国务院在《若干意见》中有一个说法，就是“鼓励社会资本参与基础设施设和运营管理、提供专业化服务。”

为什么要在教育领域中推广“PPP模式”？

吴华教授认为，人们为适应自身发展的需要，对教育的需求日趋强烈和多样化，原有的单一公办教育体制已不能适应时代的发展。于是，通过寻求法律、法规或规范性文件等“制度手段”，政府与非政府组织及个人在教育领域积极开展合作，以提供更多的教育公共产品或服务，来满足公众的需求。

在教育领域中关于“PPP模式”的实践有哪些？

教育领域的“PPP模式”的实践，主要表现在政策层面与项目层面两个方面。其中，在政策层面又分为国家政策层面与地方政策层面。

（一）“PPP模式”在国家层面的政策实践最早是在1982年颁布《中华人民共和国宪法》（修订版）中开始体现。

《宪法》第十九条规定 “国家鼓励集体经济组织，国家企业事业和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”这是改革开放以后我国第一次在宪法中对社会力量办学做出原则规定，允许非公有力量进入教育领域，从而开启了在教育领域发展公私合作伙伴关系的大门。此后，在国家层面陆续出台了一系列允许或鼓励非政府组织和公民个人与政府合作提供教育公共产品的政策，改变了政府对教育的垄断局面。

第一，从指导思想来看，在“支持”或“鼓励 ”民间资本参与办学的同时，强调 “正确引导、加强管理”；

第二，从合作伙伴关系的主体来看，主体中的一方为政府部门，另一方除了包括企业、事业单位、社会团体以外，还包括外国法人组织等非政府组织及个人；

第三，从办学形式上看，允许不同程度的“教育民营化”合作办学形式的存在，包括民办学校、公办民助、民办公助、国有民办、独立学院、中外合作等；

第四，在优惠内容和扶持方式上做了一些初步探索，如《民办教育促进法实施条例》首次对“联合办学 ”、“合作办学”、“共同出资”、“扶持与奖励”等问题作出规定，《民办教育促进法》则规定了“县级以上各级人民政府可以采取经费资助，出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”

（二）“PPP模式”在地方层面的政策实践具有以下特征：

一是优惠政策或扶持措施更为具体和明确。比如有的地方政府明确规定在项目审批、土地供给、规费减免、教师待遇等方面给予与公办学校同等待遇，还有的地方政府对诸如税收优惠、产权归属、学校法人属性、合理回报、经费来源等一直困扰公私合作伙伴关系发展的问题进行了积极探索；

二是合作形式更趋多样化。允许以“股份合作”和“教育券”的形式来支持当地民办教育的发展，从而创新了教育领域的公私合作形式；

三是合作双方投入的资源更为丰富。双方投入的资源既有有形资源又有无形资源，其中有形资源包括双方投入的人力、物力、财力等，无形资源则包括品牌、政策导向与支持、管理经验和技术等方面内容。

总之，地方层面的政策实践极大丰富了原有国家层面“公私合作伙伴关系”的政策内涵。

（三）在项目层面，“PPP模式”在项目的实施均与地方层面的政策实践有着密切联系，即几乎每一个项目层面的实践模式都是在地方层面优惠政策的扶持下发展起来的。

“PPP模式”在项目实践上的积极作用有四点

第一，拓宽教育经费筹措渠道，缓减政府财政支出压力。由于政府不能或不必单方面承担项目所需要的全部教育经费，以民办学校为基本组织形态的公私合作伙伴关系实践大大拓宽了教育经费来源。在以灵活的运作方式对原有教育资源进行了扩充与优化的同时，均在一定程度上缓减了政府财政的支出压力。

第二，优化教育资源配置，提升学校办学水平。2005年上海浦东新区开展了“管办评”联动机制背景下的委托管理实践，即由浦东新区社会发展局委托上海成功教育管理咨询中心管理该区的一所薄弱学校——东沟中学。在委托管理期间，东沟中学与新区政府的隶属管理关系保持不变，新区政府保障东沟中学享有与新区其他义务教育阶段公办初中学校同等的资源投入与政府保障。2008年上海浦发教育评估中心对东沟中学实施中期评估，评估结果表明师生满意度较之前明显提高、学生成绩明显提高、托管后办学成效显著。

第三，促进了东西部优质教育资源的区域共享。通过公私合作伙伴关系的制度设计为东西部之间实现优质教育资源的区域共享提供了广泛的可能性。在较大程度上缓解了当地办学教育资源的严重短缺问题。

第四，对产权制度进行了有益探索，推进了我国教育制度创新。以椒江的教育股份制模式为例，1999年浙江省台州市椒江区建立了全国第一所以股份制方式筹资的民办中学——书生中学，该模式运用企业制度充分吸引间资金，开创了公私合作办学、公民办学校共同发展的新格局。再如嘉兴的BOT模式、浦东的公办托管模式、监利的租赁托管模式等均是对公私合作伙伴关系产权制度的有益探索，在一定程度上推进了我国教育制度创新。

“PPP模式”的成功实践均有一个共同的特点：即合作的一方——当地政府均赋予合作的另一方——私营部门以不同程度的优惠政策或优惠条件，诸如赋予承办者经营管理学校的自主权，提供公力、学校教师编制或给予学校教师享受公办教师同等的教师待遇，在招生、用人及实行结构工资制度等诸多方面给予大力支持，在当地的招商引资中予以合作企业各项优惠政策或直接提供财政资助等。可以说，政府部门的优惠政策是吸引非政府组织或个人参与合作的必要条件，也是实现教育领域公私合作伙伴关系成功实践的关键所在。

“PPP模式”在教育领域的发展存在的问题及解决建议

由于“PPP模式”是我国教育改革进程中出现的新生事物，并且受传统观念、政策环境、各地经济发展水平的差异以及教育活动本身的复杂性等因素的影响，现阶段还存在诸多问题，主要表现为观念束缚、政策歧视和规制失衡。如何解决这些问题，吴华教授的对策建议是：

第一是转变观念，大力提倡公私合作伙伴关系。在我国教育领域，无论是政策层面还是项目层面的公私合作伙伴关系实践，均表明“PPP模式”是一种有效动员、整合与优化社会资源的重要制度框架，在推动教育制度创新和促进教育发展中发挥了重要作用。教育行政部门应突破把公共教育等同于公办教育的观念束缚，转变 “非黑即白”的简单化思维，特别是要改革由公办教育垄断公共教育经费的制度设计，为教育领域公私合作伙伴关系的发展创造良好的政策环境。教育理论界则更应该解放思想，通过对现实中广泛存在的公私合作伙伴关系实践的深入研究，为改进和推动政策与项目层面的相关实践提供理论支撑。

第二是消除歧视，切实保障合作各方合法权益。要清理和纠正教育领域公私合作伙伴关系实践中存在的各种歧视性政策，从国家和地方两个层面不断完善相关的制度建设。国家层面的主要任务是在教育、人事 、财政、税收、户籍和劳动保障等各个职能部门之间采取协调行动，完善配套政策。地方应在国家相关法律法规允许范围内，因地制宜，因势利导，根据当地的实际情况制定切实可行的相关政策。对于已经颁布的法律法规与政策，应建立相应的监管机制和监管机构并配备监管人员，督促有关部门予以执行落实，同时还应通过媒体加大对相关法律法规政策的宣传与普及推广的力度。教师权益保障是目前公私合作伙伴关系实践中需要优先解决的政策歧视问题。现在需要进一步推进的是在国家层面建立基于教师资格的不分公办和民办的一视同仁的教师社会保障制度，从根本上解决对民办学校教师同工不同权的制度性歧视。

第三是规范办学，建立有效的监管与评价体系。为了规范项目层面的公私合作办学行为，需要建立由政府监管、社会监督、第三方独立评估的监管体系与评价体系。政府应建立以质量监测和财务审计为核心的民办学校风险预警机制，防止国有资产流失，妥善保护受教育者和家长的合法权益，同时应鼓励和扶持社会中介组织发挥第三方评估的独特作用，逐步形成公开、透明、规范、高效的监管体系。

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往期回顾

【1】方案落地，知行合一——首期“民办学校校董汇”剪影

【2】览湖山胜景，成智慧华章——第三期“民办学校校董汇”剪影

【3】坐揽湖山，论法释疑——第四期“民办学校校董汇”剪影

【4】Ta凭啥敢向民办学校校长董事长承诺“参加一次，服务终身”？

编排 | 雲箋羽燕

图源 | 时代·钱塘学院