规划部门针对城管等执法部门的回函，不可诉的情形及原因有哪些？

城管部门和镇政府目前是违法建设行为的主要执法部门，但是城管部门和镇政府对违法行为只有执法权，没有认定权，因为对于房屋是否具备规划审批手续，是否存在违法行为，只有规划部门掌握客观的情况，也只有规划部门对建设行为是否违法具有认定权，因此城管部门和镇政府在调查取证的过程中，需要向规划部门去函查询涉案房屋的规划审批情况，规划部门会根据客观情况对城管部门或镇政府要求查询的内容作出一个回函，实务中针对该回函是否具有可诉性，不同的法院有不同的观点，形成了不同的审判结果。

今天我们结合实务中的两个案例先来看一下对规划部门回函不可诉的情形及原因。

一、案例：王某与某市规划和国土资源管理委员会其他一案二审行政裁定书

（一）王某认为被诉函违法，起诉请求撤销

王某因规划审批情况函一案，不服某区人民法院作出的行政裁定而上诉。法院受理后依法组成合议庭，进行了审理。

经查，2015年6月25日，某市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）作出规执函（以下简称被诉函），告知区城管监察局，涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证。

王某不服被诉函，以区城管监察局对其作出《限期拆除决定书》之前，向市规土委发函查询涉案房屋的建房规划审批情况，被诉函是行政违法行为等为由，诉至一审法院，请求法院判决予以撤销。

诉讼中，双方当事人均认可被诉函是因区城管监察局查询涉案房屋的情况而作出的。

（二）一审法院以王某起诉的事项不属于法院的受案范围驳回其起诉，因为“查档复函”，是区城管监察局的取证行为，并非直接对王某所建房屋进行违法建设的确认。

一审法院裁定认为，当事人提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，具备法定的起诉条件。本案中，市规土委向区城管监察局出具的被诉函中明确表明:“涉案房屋未依法取得建设工程规划许可证。”根据市规土委出具的上述函的内容，可以认定该函系市规土委为配合区城管监察局的执法行为出具的“查档复函”，是区城管监察局的取证行为，并非直接对王某所建房屋进行违法建设的确认，市规土委作出的该行为不具有可诉性。因此王某起诉的事项不属于人民法院的受案范围。根据《行政诉讼法》等规定，裁定驳回了王某的起诉。

（三）二审法院认为一审法院认定正确，遂驳回上诉，维持一审裁定。

王某不服，以区城管监察局正是依据被诉函作出的《限期拆除决定书》及公告，侵害了其合法财产，对其产生了重要影响，市规土委作出被诉函既没有调查核实，又没有告知当事人，明显属于违法行政行为，一审法院的认定没有事实和法律依据为由而上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。

法院认为，根据《行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼受案范围。

本案中，被诉函是市规土委应区城管局的查询要求作出的，是该委对其档案记载的相关事实进行的反馈，并非依行政职权对王某所建房屋进行违法建设确认的行为，被诉函不属于对公民权利义务产生实际影响的行政行为。

故一审法院关于被诉函不具有可诉性，王某对被诉函提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围之认定正确，据此驳回王某的起诉正确，本院应予维持。

因此裁定：驳回上诉，维持一审裁定。

二、案例：张某等三人与某规划分局行政确认二审行政判决

张某等三人因诉某规划分局确认违法一案，不服一审法院作出的行政裁定，提起上诉。二审法院依法组成合议庭进行了审理。

（一）规划局认定张某等人违法建设，街道办事处据此没有补偿就进行了强拆，张某等人不服，遂起诉，请求认定规划局作出的《复函》违法。

张某向原审法院起诉称：某区人民政府于2013年6月28日做出征收决定，征收范围为起诉人居住地，征收实施单位为街道办事处。

2013年7月30日，街道办事处向区规划分局发出《进行违建认定的请示》（以下简称《来函》），区规划分局于8月2日做出《复函》，对其中22户作出违法建设认定，街道办事处据此对起诉人的房屋没有补偿就进行了强拆。

因区规划分局认定其房屋为违法建筑系适用法律、法规错误，故根据法律规定，诉至法院，请求判令：1、区规划分局作出的《复函》违法；2、对其房屋性质进行公正、客观、合理的评判、定性；3、区规划分局承担本案诉讼费。

（二）因《复函》属于内部公文往来，不是可诉行政行为，所以起诉被一审法院驳回。

法院经审理后认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。

本案中，区规划分局作为规划行政主管部门，负责本辖区内有关规划制定、实施、答复等工作。

街道办事处向区规划分局发函，要求对22户村民擅自建设的建筑是否严重影响城市规划进行认定。

后区规划分局依据法定职责向街道办事处回函，出具了被诉的《复函》，故区规划分局作出《复函》的行为仅是对街道《来函》的答复，并未对外发生法律效力，对当事人的权利义务亦并未产生实际影响，该《复函》属于政府机关内部公文往来，不是可诉行政行为，不属于行政诉讼审理范畴。

据此，法院裁定驳回张某等人的起诉。

（三）二审法院认为原审法院对上诉人的起诉裁定不予受理并无不当，驳回上诉，维持原判。

上诉人不服原审裁定，向本院上诉称：区规划分局制作的《复函》不实，违法行为对上诉人权利义务产生影响，请求撤销一审裁定书，依法确认《复函》违法。

二审法院认为，上诉人的请求已为人民法院生效裁定的效力所羁束。故原审法院对上诉人的起诉裁定不予受理并无不当，依照《行政诉讼法》的规定，裁定如下驳回上诉，维持原裁定。

三、律师说法

针对以上及类似案件的审判观点，对认为规划部门的回函不属于独立可诉的具体行政行为的主要观点总结如下：

1、规划部门针对执法部门在调查过程中作出的回函，属于政府部门之间的内部公文往来，不对外产生法律效力，该回函并非向行政相对人作出，不具备具体行政行为的法定要件，因此不属于具体行政行为。

2、该回函是对城管来函的内部查档，属于城管部门的取证行为，不具有独立性。规划部门的认定如果没有直接对当事人建筑的合法性进行确认，而是仅仅经过内部查档后，对当事人建筑是否具有相关证件进行客观的事实性陈述，则不属于规划部门依职权进行的违法审查，应当属于城管部门的取证行为。

3、该回函不对当事人的权利义务造成直接影响，对当事人的权利义务产生影响的是城管部门的处罚行为，所以当事人可以就城管的处罚行为寻求司法救济，如果在此司法救济以外就其中某一环节的取证行为另行起诉，是对诉权的滥用和对司法资源的浪费。总的来说，不同意规划回函可诉的审判观点普遍认为该回函属于程序性行为，不对外产生效力且不对当事人产生直接的权利义务影响，因此不可诉。