【审判研究】第四期｜国有土地上房屋征收补偿协议案件第三人资格的认定

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编 者 按

目前城市化进程不断加快，在推动城市化进程的各项工作中，城市房屋征收补偿工作一方面关系着政府工作开展，另一方面关乎着广大群众最为切身的利益，是推动城市化进程、创造法治化营商环境中非常重要的一环。与此同时，由城市房屋征收补偿工作引发的征收补偿协议案件也是层出不穷，在原告起诉要求确认征收补偿协议无效或者要求履行征收补偿协议的案件中，对于是否应当追加第三人以及哪些情况下应当追加第三人，实践中针对同种情形采取了不同的认定标准，不利于当事人权益维护。如何统一认定标准，既保障利害关系人合法权益，又保证司法公正高效，是值得深入思考和研究的问题。

国有土地上房屋征收补偿协议案件

第三人资格的认定

靳先德 上海铁路运输法院行政二庭法官助理，参与全国法院第三十届学术讨论会论文写作，撰写的文章在上海法院纪念改革开放40周年征文活动中获奖。

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实证考察

在追加与不追加第三人之间踌躇徘徊

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，订立补偿协议。因上海市还有公房（租赁公有房屋）和私房（产权房屋）的区分，故《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第二十三条第一款规定：“房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。”因此，一般认为被征收公有房屋承租人和私有房屋的产权人是协议的签订主体，与协议有利害关系，在征收补偿协议案件中具有当然的主体资格，不论是原告还是第三人。但其他人呢？如承租人死亡，继承人或户内的其他人员，又或是征收补偿协议中存在居住困难保障条款的情况下，是否应当追加第三人，追加哪些人作为第三人,实践中做法有所区别。

1 承租人在世时，居住困难保障人员是否追加做法不一致

公房承租人或其他户籍在册人员起诉请求确认征收补偿协议无效的，协议中被认定为居住困难保障的人员是否应当认定为案件第三人，存在同种情况不同认定的问题。在韩某某、顾某某诉上海市某区房屋管理局确认征收补偿协议无效一案中，法院将居住困难人员均列为案件的第三人参加审理；与此相反，祝某某、胡某某诉上海市某区房屋管理局征收补偿合同纠纷一案中，四位户籍在册人员被认定为居住困难人员，但是两原告未被认定为居住困难人员，两原告不服遂提起诉讼，要求确认征收补偿协议无效，法院在审理该案时就未追加被认定为居住困难的人员作为案件第三人参加诉讼。

2 承租人死亡的，追加范围不一致

1.新承租人VS户籍在册人员

一种观点认为只追加新的承租人，根据原《上海市房屋租赁条例》第四十一条、沪房地资公[2000]98号《关于贯彻实施〈上海市房屋租赁条例〉的意见（二）》第十二条的规定，承租人死亡的，除协商一致外，应从在本处有本市常住户口的共同居住人中，按照原承租人的配偶、子女、父母等顺序确定承租人。因此，第一顺位的继承人即配偶有可能成为承租人，从而与协议具有利害关系，所以，只需要追加配偶或新推选的承租人即可；若配偶去世的，追加子女，对于户籍在册人员则不需要追加。如朱某某诉上海市某区房屋管理局、上海某区房屋征收服务事务所有限公司征收补偿协议纠纷一案，法院在审理时就未追加户籍在册人员作为案件第三人。

另一种观点认为，要追加所有户籍在册人员，以充分保障可能的共同居住人的权益，这其中就有可能包括未成年人，或户籍未注销但在国外居住的人员。如张某某诉上海市某区房屋管理局征收补偿协议纠纷一案中，法院在审理时就将所有户籍在册人员追加为案件第三人参与审理，又如何某某诉上海市某区房屋管理局征收补偿协议纠纷一案，法院就将未成年人及在国外居住的户籍在册人员追加为案件第三人参与审理。

2.户籍在册人员之外的继承人追加问题

一种观点是只追加户籍在册人员，不追加承租人户籍在册人员之外的继承人，因公房中户籍在册人员享有相应权益，具有发言权；而户籍在册之外的继承人只是因继承享有征收补偿利益，但对于协议的签订与协议内容不具有发言权，如李某诉上海市某区房屋管理局房屋征收补偿协议纠纷一案，法院就只是追加了作为签约人的户籍在册人员，对于原承租人的其余继承人未予追加。

另一种观点是将继承人和户籍在册人员均作为第三人予以追加，因征收决定作出后，承租人即应当享有征收补偿利益，其继承人理应通过继承获得该部分利益，故与征收补偿协议具有利害关系，如安某某等十人诉上海市某区房屋管理局房屋征收补偿合同纠纷一案中，法院就将继承人与户籍在册人员均列为案件当事人。

征收补偿协议案件中存在

追加第三人难题的多重原因

1 法律规定的“利害关系”认定标准较为抽象

我国行政诉讼法第二十九条中规定了公民、法人、其他组织同被诉行政行为或案件处理结果有利害关系，可以申请作为第三人参加诉讼或由法院通知参加诉讼。该条中对第三人资格的判断标准就是与被诉行政行为或案件处理结果有“利害关系”。但是，关于这里的利害关系究竟应当如何理解，目前学界还没有一个统一的定论，有的学者主张应当是一种法律上的利害关系，有的学者主张应当是一种事实上的利害关系，并且就应当是直接利害关系还是间接利害关系也存在争议。

2 以判决结果是否侵害其权益来推断是否追加第三人

通过上海法院的审判实务，可以发现当事人对房屋征收补偿协议案件的诉讼请求基本分为以下几类：请求撤销房屋征收补偿协议、请求确认房屋征收补偿协议无效或要求履行房屋征收补偿协议。法院在受理此类案件之后，根据当事人提交的证据材料及诉辩意见有时会推断判决结果。而判决结果会影响法官对于是否追加第三人的判断，如果推断判决结果为协议有效，法官可能会选择不予追加第三人；如果推断判决结果为协议存在不合法的情形可能被撤销或确认无效，往往就会选择追加征收利益获得者为第三人。因此，法院以判决结果来推断，会影响第三人的追加。

3 在提升司法效率与保障利害关系人权益之间较难平衡

随着依法治国的全面推进，人民法治意识不断提升，越来越多的案件进入法院立案审理，同时，司法资源依然紧张，案多人少的局面尚未彻底解决。征收补偿案件往往涉及利害关系人较多，第三人的追加无论是从时间成本上，还是从法院花费的精力成本上来说都十分巨大。因此，提高司法效率缓解办案压力的需求与是否追加潜在利害关系人的矛盾就更加凸显。

4 行政协议性质难以确定

关于征收补偿协议的性质，根据行政诉讼法规定，它属于行政协议，但它又不是纯行政行为。它虽然是个合同，但合同法中又无专门的章节。因此，行政协议就成了两不靠。如果仅作民事，当事人诉什么，法院审什么，那么第三人的追加就根据当事人的理由和请求来。但作为行政行为，法律又规定是全面审查，当事人诉请只是开启了法院审查，法院还是要对协议进行全面性审查，那么第三人的追加就相当重要，可能法院的最终裁判结果就会影响到其实体权益。

行政诉讼中的利害关系标准与

第三人资格的具体认定

1 行政诉讼中的“利害关系”标准

2018年2月8日起公布施行的行政诉讼法司法解释第十二条关于“与行政行为有利害关系”的情形共列举了六种，结合新行政诉讼法司法解释关于利害关系的规定，笔者认为此处的利害关系符合该条中“撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的”情形，应当是法律上的利害关系并且是一种直接利害关系，即利害关系人的受损利益必须是具有实体法支撑的权利内容，同时该利害关系还应当有行政诉讼法上的意义。因此，当利害关系人与被诉行政行为或判决结果是单纯民事上的利害关系时，不应当认定为行政诉讼法上的第三人。当然，利害关系也不能仅仅限定在“以行政法律关系为中介”，如果被诉行政行为或案件处理结果会直接影响到公民、法人或其他组织合法权益，则该公民、法人或其他组织就应当被认定为与案件有利害关系，这里的利害关系应当做一种限缩解释。所以，应当认为同征收补偿的行政行为,即征收行为本身或该征收行为所引发的行政诉讼裁判结果有直接利害关系的公民、法人或其他组织具有此类行政诉讼的第三人资格。

2 承租人在世时居住困难人员应当作为第三人追加

结合上文对于行政诉讼利害关系的分析，下面我们针对国有土地上房屋征收补偿协议案件中不同情况下的第三人追加进行探讨。

公有房屋征收案件中第三人的追加应当结合具体案件类型进行分析。该类案件根据原告的诉讼请求主要分为要求撤销房屋征收补偿协议、请求确认房屋征收补偿协议无效或要求履行房屋征收补偿协议。下面进行逐一分析。

1. 要求撤销或确认房屋征收补偿协议无效案件

一是征收补偿协议从本质上来说属于合同，应当纳入《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）的效力范畴。法院在审理案件过程中一旦发现征收补偿协议存在合同法上规定的可撤销或无效情形从而判决撤销协议或确认协议无效，根据《合同法》第五十八条，协议被撤销或被确认无效的后果，合同双方应当返还根据合同所得的利益。因此，一旦协议被撤销或确认无效，居住困难人员根据协议所获得的补贴、补偿和其他利益就应当返还征收方，从而具有与案件处理结果的利害关系。所以，对于要求撤销房屋征收补偿协议和请求确认房屋征收补偿协议无效案件的第三人追加，若承租人在征收补偿过程中提出了居住困难认定申请，涉案的被征收房屋内有户籍在册人员被认定为居住困难人员，则该部分人员在案件审理过程中必然要被追加为第三人参加诉讼。

二是除上文所述原因外，根据原来征收补偿协议被认定为居住困难的人员可能会因新签订协议时发生情势变更、政策变化或因走征收补偿决定程序而导致不再被认定为居住困难人员，虽然并非必然，但仍存有风险，可能导致其权益受损，从而使得其与案件审理具有利害关系。

2. 要求履行房屋征收补偿协议案件

以上海市为例，如果要求履行房屋征收补偿协议案件的原告是公房承租人，且履行对象是被征收户，则可以不再追加其他户籍在册人员作为案件第三人，因为征收补偿利益是按户进行补偿，承租人有资格代表被征收户领取征收补偿利益，但是所得的货币补偿款、产权调换房屋归公有房屋承租人及其共同居住人共有。如果是其他户籍在册人员要求履行房屋征收补偿协议，应当出具承租人和其余户籍在册人员的授权委托书，否则应当追加承租人作为案件的第三人。

3 承租人死亡后的第三人追加问题

根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第二十三条第二款、第四十四条的规定，公房征收时有权享受征收补偿利益的主体应当是被征收房屋的承租人和共同居住人，因此承租人死亡后第三人追加的问题结合继承法就应当作出如下分析：

1.产生新承租人时应追加承租人作为案件第三人

原承租人死亡后，若经协商一致推选出新的承租人或户籍在册人员根据其他方式被认定为承租人的情况下，关于法院在审理因征收协议引发纠纷时的第三人追加问题，笔者认为可仅追加新的承租人作为案件第三人参与审理，不必追加全部户籍在在册人员。因根据协商或指定产生新承租人之后，新承租人当然的作为签约代表，享有代表被征收户签约的权利，其余户籍在册人员则不具备签约权，征收补偿协议作为行政合同，具有相对性，故应当认为新承租人与协议具有利害关系，予以追加。其余户籍在册人员因不具备签约权，所以与征收协议这一行政合同本身并无利害关系，审理时不应予以追加，当然，如果案件的审理结果有可能影响部分户籍在册人员合法权益时，也可根据具体案情予以选择追加。

2.未产生新承租人时，户籍在册之外的继承人不予追加

征收补偿所得的货币补偿款、产权调换房屋归承租人及共同居住人共有，这里的征收补偿利益分配范围应当是局限于户籍在册人员之中，承租人户籍在册人员之外的继承人仅仅是基于继承法的规定取得征收补偿利益。上文已经提到，征收补偿协议签约权是由承租人享有的，原承租人死亡后，新的签约主体有两种产生方式：一是确定新的承租人，二是协商一致推选一个签约代表。两种方式都是在户籍在册人员之间进行操作和产生，户籍在册之外的人员已经被排斥在外，因此，原承租人户籍在册之外的继承人不是征收的补偿对象，对协议签订本就没有话语权，从而不具有与协议签订的利害关系，其所享有的只是协议签订后，对原承租人应当享有份额的继承分割权，所有并不应当作为第三人予以追加。

以上主要讨论了公有房屋征收补偿协议案件中第三人资格的认定文体，实际上私有房屋征收补偿协议案件中第三人资格的确定也存在着一些可探讨之处，如有观点认为征收补偿协议的利害关系人包括使用人，那么就存在涉私有房屋的征收补偿协议是否需要追加房屋使用人作为第三人参加诉讼等问题，此处就不一一探讨，留待以后的审判实践中进一步研究。

上海市城市国有土地上房屋征收补偿案件在我国具有代表性和特殊性，其中，案件所涉及的第三人资格也因与地方征收政策及实际征收情况紧密相关而呈现出认定复杂，牵涉人员众多的特征。只有严格遵守法定程序、不断提高司法效率，真正将房屋征收补偿案件中第三人资格的问题予以厘清，才能够在维护各方当事人的合法权益，实现案结事了，保障司法公正的基础上，推动我国城市化进程稳步发展，创造更加优质的法治化营商环境。