最高法判例|| 举报人对行政机关的处理决定是否具备复议资格取决于是否维护自身合法权益

裁判要旨：《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）明确，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请资格。根据上述规定，举报人不服行政机关对举报事项作出的处理，是否具备申请行政复议的资格，取决于举报是否出于维护自身合法权益。本案中，王造光举报刘志安未经批准占用集体土地违法建房，绥中县国土局对刘志安予以行政处罚后，王造光不服，以刘志安违法建房行为侵害其相邻权为由，向绥中县政府申请行政复议。王造光起诉提供的证据，不能证实刘志安的违法建房行为对其相邻权造成侵害，绥中县国土局对刘志安违法建房作出的行政处罚，对王造光的权利义务并不产生实际影响，其举报并非出于维护其自身合法权益。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申1307号

案件基本情况

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王造光，男。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省绥中县人民政府。住所地：辽宁省绥中县。

原审第三人辽宁省绥中县国土资源局。住所地：辽宁省绥中县。

原审第三人刘志安，男。

再审申请人王造光因诉被申请人辽宁省绥中县人民政府（以下简称绥中县政府）、原审第三人辽宁省绥中县国土资源局（以下简称绥中县国土局）、原审第三人刘志安不予受理行政复议决定一案，不服辽宁省高级人民法院（2016）辽行终990号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

一审法院查明

葫芦岛市中级人民法院一审查明，王造光系绥中县。刘志安于2012年4月未经国土资源行政主管部门批准，在宽帮镇××村占用集体土地1472平方米建库房，经王造光向绥中县信访局反映，后绥中县信访局将此问题交给绥中县国土局处理。2012年7月16日，绥中县国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对刘志安作出绥国土罚字〔2012〕087号行政处罚决定（以下简称087号处罚决定），责令刘志安退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，并处建设每平方米10元罚款，计14720元。该处罚决定于当日送达刘志安。绥中县国土局并于2012年8月30日对王造光作出《关于王造光反映刘志安建房信访事项答复意见书》。2012年10月30日，绥中县国土局向绥中县人民法院申请强制执行087号处罚决定，现该处罚正在执行中。王造光在后续的信访过程中得知绥中县国土局对刘志安的处罚结果，于2015年12月15日以邮寄快件的方式向绥中县政府提出复议申请，请求绥中县政府依法撤销绥中县国土局作出的087号处罚决定，并责令绥中县国土局依据《土地管理法》第七十七条的规定，对刘志安非法占地新建房屋行为重新作出具体行政行为。王造光在复议申请中的事实和理由部分陈述，刘志安非宽邦村村民，其在宽邦村所有的宅基地、村级公路及防洪护坡上建房行为违法，不仅侵害了王造光在内的相邻村民的相邻权益，而且侵害了宽邦村村民集体所有者权益，并且认为《中华人民共和国土地管理法》第七十六条针对的是符合土地利用总体规划的情形，绥中县国土局据该条款处罚刘志安错误。绥中县政府于2015年12月17日作出绥府复不受字〔2015〕5号不予受理决定（以下简称5号不予受理决定），认为王造光提供的材料无法证明与绥中县国土局的行政处罚行为有利害关系，故决定对王造光的行政复议申请不予受理，并于2015年12月18日邮寄送达王造光。王造光不服，提起本案诉讼，请求撤销5号不予受理决定，判令绥中县政府依法履行行政复议职责。

一审法院认为

葫芦岛市中级人民法院一审判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，绥中县政府是其政府工作部门作出的行政行为的法定复议机关。同时根据该法第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定了行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理，其中第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系。最高人民法院于2014年3月14日作出〔2013〕行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中明确“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”王造光认为绥中县国土局对刘志安作出的行政处罚错误，并称刘志安的违法行为对包括其本人在内的村民的相邻权益造成了侵害，向绥中县政府申请行政复议。但王造光既不是被申请复议的行政处罚行为的相对人，也未举证证明其与被复议的行政处罚存在法律上的利害关系。绥中县国土局的行政处罚虽因王造光信访引起，但该行政处罚行为与王造光请求保护的合法权益之间不存在因果关系，故绥中县政府决定对王造光的行政复议申请不予受理并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王造光的诉讼请求。

王造光不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。

二审法院认为

辽宁省高级人民法院二审判决认为，本案争议焦点为王造光与绥中县国土局作出的行政处罚决定是否存在利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定了申请人与具体行政行为有利害关系的，行政复议机关对其行政复议申请应当予以受理。最高人民法院〔2013〕行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》明确，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。邻地通行权是指由于地理条件的限制，一方必须利用相邻一方所有或者使用的土地，取得通行等权利。王造光主张刘志安的违法建筑影响了其相邻通行权，但其提供的证据不能证明刘志安所建房屋对其相邻权造成侵害，故绥中县政府以其不具有行政复议申请人的主体资格为由决定不予受理行政复议申请并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

再审理由

王造光申请再审称：一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。一、二审判决认定王造光不具有行政复议申请人主体资格错误，根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，对绥中县国土局就举报的事项作出的处理不服，有资格申请行政复议。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。

本院认为

本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依据该法申请行政复议。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）明确，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请资格。根据上述规定，举报人不服行政机关对举报事项作出的处理，是否具备申请行政复议的资格，取决于举报是否出于维护自身合法权益。本案中，王造光举报刘志安未经批准占用集体土地违法建房，绥中县国土局对刘志安予以行政处罚后，王造光不服，以刘志安违法建房行为侵害其相邻权为由，向绥中县政府申请行政复议。王造光起诉提供的证据，不能证实刘志安的违法建房行为对其相邻权造成侵害，绥中县国土局对刘志安违法建房作出的行政处罚，对王造光的权利义务并不产生实际影响，其举报并非出于维护其自身合法权益。绥中县政府以王造光不具有申请行政复议资格为由，决定不予受理并无不当。一、二审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回诉讼请求并无不当。王造光申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，王造光的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回王造光的再审申请。

审 判 长　袁晓磊

审 判 员　李桂顺

审 判 员　武建华

二〇一八年四月二十七日

法官助理　林　璐

书 记 员　战　成