大成研究 | 澳门特别行政区治理体系问题研究

本文在中国法学会、澳门基本法推广协会主办的“2014年两岸四地法治发展青年论坛”主题征文活动中荣获三等奖。

摘 要

澳门特别行政区治理体系是我国国家治理体系的重要组成部分，建设并完善澳门特别行政区治理体系，是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。文中提出完善澳门特别行政区的行政立法制度，优化澳门特别行政区的行政管理结构，促进澳门特别行政区经济结构平稳转型，加强公众参与澳门特别行政区治理的积极性，科学合理拓宽公众参与澳门特别行政区治理的渠道，完善澳门特别行政区司法及法律制度，是推进澳门特别行政区治理体系与我国国家治理体系系统性工程的必要措施，也是提高澳门特别行政区自我治理能力现代化的重要途径。

关 键 词

国家治理体系、澳门治理体系、法治、一国两制

一、国家治理体系

（一）国家治理体系的内涵

自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总体目标以来，对于国家治理体系的内涵，社会各界学者各抒己见，并没有统一的结论，如许耀桐教授、刘祺博士认为：国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等构成的一个有机整体，这一有机整体由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式四个层次构成。[1]陶希东博士认为：国家治理体系应当结合中国的基本国情，包含有五大基本内容，即结构、功能、制度、方法、运行。[2]俞可平教授认为：国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。[3]徐邦友教授认为：国家治理体系是指一个国家有效形成秩序的主体、功能、规则、制度、程序与方式方法的总和。[4]江必新教授认为：国家治理体系，是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[5]

上述各位学者对国家治理体系的界定内容非常丰富，涉及政治、经济、文化、社会、民生等各个领域，笔者认为，国家治理体系是指国家为管理国家事务、社会事务，维护国家主权、人民民主、社会秩序、保障社会公平正义而设立的主体，依据被国家、社会普遍认可的法律、规则，对国家及社会进行有效管理的一系列法律原则、规制及程序。

归纳总结起来，国家治理体系具有以下特点：

第一，制度性。国家治理体系囊括了国家的所有制度，包括政治制度、经济制度、法律制度、社会制度、文化制度等，它是国家基本的治国理念和发展的方向。

第二，原则性。国家治理体系反映国家的基本国情。我国是世界上最大的社会主义国家，由于历史的原因，我国坚持“一个国家，两种制度”的基本方针，在内地实行社会主义制度，澳港地区实行资本主义制度。在坚持“一个国家，两种制度”的基本方针下，澳门和香港地区与内地实行不同的社会制度，但澳门和香港仍然是我国不可分割的一部分，澳门和香港的治理体系也是国家治理体系重要组成部分。

第三，规范性。国家治理体系是法律规范体系。亚里士多德认为法治就是已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是定制得良好的法律。[6]法治是国家治理的依据和基础，推进国家治理体系和治理能力现代化必须服从已经建立的法律即依法治国。实现依法治国，首先要以建立完善的法律规范制度为前提，其次是法律规范必须得到有效的执行。

（二）国家治理体系及治理能力现代化与依法治国

俞可平教授提出，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准：其一是公共权力运行的制度化和规范化，它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善的制度安排和规范的公共秩序；其二是民主化，即公共治理和制度安排都必须保障主权在民或人民当家作主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；其三是法治，即宪法和法律成为公共治理的最高权威，在法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力；其四是效率，即国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益；其五是协调，现代国家治理体系是一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级，从政府治理到社会治理，各种制度安排作为一个统一的整体相互协调，密不可分。[7]

实现国家治理体系及治理能力现代化，必须坚持依法治国的基本方针。《中华人民共和国宪法》第五条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“ 一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”张文显教授认为：“法治和依法治国是同一个意思两种表述方式，二者是一体两面的关系。法治是以民主为前提，以严格依法办事为核心，以确保权力正当运行为重点的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序。”[8]法治是国家治理的依据和基础。无论是公权力运行的制度化和规范化，还是民主化、效率、协作，都必须要以法治做基础，法治是公权力运行制度化规范化、社会制度民主化、社会治理高效和协调的前提和基础。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更广泛、更充分、更健全的人民民主是进一步深化政治体制改革，实现国家治理体系和治理能力现代化总目标的必要要求。

鉴于依法治国的内涵，推进国家治理体系及治理能力的现代化，首先必须要建立健全的法律法规制度，要做到有法可依，有法必依，依法管理国家事务，依法管理社会事务，实现社会公平正义；其次必须以民主为前提，即必须增加公众参与国家治理的积极性，并且科学合理地拓宽公众参与国家治理的渠道，实现真正的民主。

（三）国家治理体系与澳门特区治理体系

澳门地区自古以来就是中国神圣不可分割的领土，早在明清时期出版的《香山县志》等，就有关于澳门历史比较详细的记载。[9]十六世纪中叶以后，澳门被葡萄牙逐步占领，直至一九九九年十二月二十日起，中华人民共和国政府（以下简称“中央政府”）恢复对澳门行使主权。为了维护国家的统一和领土完整，同时促进澳门的社会稳定和经济发展，中央政府根据《中华人民共和国宪法》第三十一条的规定，设立澳门特别行政区（以下简称“澳门特区”），享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。

澳门一直是中国的固有领土，治权虽有变化，却从未成为独立的政治实体。[10]根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称“《基本法》”）的规定，澳门特区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、科技、体育等适当领域以“中国澳门”的名义，单独地与世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议。但是澳门特区自古以来就是中华人民共和国不可分割的一部分，澳门同胞亦是中国人，澳门在享有高度自治权的同时仍然和内地共同拥护同一个中央政府，澳门的行政长官由中央政府任命，并对中央政府和澳门负责，因此，澳门治理体系也是国家治理体系的重要组成部分。

作为特别行政区，澳门特区的治理体系是国家治理体系不可或缺的重要组成部分。依上文所述，笔者认为澳门治理体系是指国家为管理特区事务，维护特区主权、人民民主、社会秩序、保障社会公平正义而设立澳门特区政府，依据澳门特区现行的政治制度和法律制度，对澳门特区进行有效管理的一系列法律原则、规制及程序。国家治理体系与澳门特区治理体系是包含与被包含的关系，推进国家治理体系及治理能力现代化，必然需要推进澳门特区治理体系及治理能力现代化。

二、澳门特区的治理体系及现状

（一）澳门特区的治理体系

澳门独具特色的行政精英主导的治理体系是根据“一个国家，两种制度”的基本方针，和《基本法》第二条：“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”以及《基本法》第十一条：“根据中华人民共和国宪法第三十一条，澳门特区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法的规定为依据。”的规定逐步建立起来的。澳门的行政精英主导的治理体系是指，在《基本法》框架下，澳门特别行政区采取行政主导下的行政、立法、司法互相配合和制约的宪制模式，其中，以行政长官为代表的行政权居于核心地位，立法会专门行使立法权，法院独立审判各类案件。[11]

澳门行政精英主导的治理体系如下图1所示，

图1

主要表现在政治制度方面：

（1）立法会是澳门特区行使立法权的机关，其享有广泛的立法权，即除有关外交、防务和关于国家统一、主权的法律等必须由全国人大及其常委会制定以外，澳门特别行政区可以制定、修改和废除所有民事的、刑事的、商事的和诉讼程序的等适用于本地的法律。[12]立法会成员通过直接选举、间接选举和长官委任三种方式产生。立法会的行政管理机关为立法会主席、执行委员会及行政委员会。

（2）《基本法》规定，行政长官是澳门特区的首脑，澳门特区行政会（下称“行政会”）是协助行政长官决策的机构，澳门特区政府是澳门特区的行政机关，下设司、局、厅、处，澳门特区还设廉政公署、审计署，两个部门独立工作。

（3）澳门特区是独立的司法管辖区，具有独立、完整的司法体系，这主要体现于两个方面：一是特区司法机关有权依据基本法及特区法律，独立行使司法权；二是特区享有司法终审权，终审法院所作的判决为终局判决。[13]澳门特区司法机关由法院和检察院组成，澳门特区法院依三级四院的结构设置，分别是终审法院、中级法院、初级法院和行政法院，澳门特区检察院向三级法院分别派遣检察代表履行职务，即“一院建制、三级派任”模式。

1、立法机关

立法会作为澳门地区的立法机关，享有立法权。立法权是指立法机关制定、修改或废止法律的权力。[14]立法权的观念渊源于分权思想。孟德斯鸠认为，立法权、行政权、司法权三权分别由三个不同的机关行使，立法权和行政权要互相牵制以保持权力的平衡。[15]澳门的第二届立法会由27人组成，其中：直接选举的议员10人，间接选举的议员10人，委任的议员7人。第三届立法会由29人组成，其中：直接选举的议员12人，间接选举的议员10人，委任的议员7人。第四届立法会议员组成维持与第三届一致，第五届立法会由33名议员组成，直接选举产生的议员增加到14人，间接选举产生的议员增加到12人，长官委任的议员维持7人不变。立法会会议应当由全体议员的二分之一以上人数参加才有效，立法会的法案必须经过全体议员的过半数通过，并经行政长官签署公布才生效，具体流程如图2所示。

图2

根据《基本法》及《澳门特区立法会组织法》的规定，立法会具有行政、财政和财产自治权，并设有具有等级从属关系的立法会辅助部门。立法会的行政管理机关为立法会主席、执行委员会和行政委员会。立法会主席监督立法会的行政管理。执行委员会由立法会主席、副主席及第一秘书、第二秘书组成，第一秘书和第二秘书由全体议员互选产生。执行委员会负责制订行政管理的一般政策和措施，监察立法会的财政管理，领导立法会辅助部门，决定辅助部门人员的聘用、工作调整及依法执行纪律措施等。行政委员会共三名成员，由全体议员互选一名议员担任主席，秘书长为当然成员，最后一名成员由执行委员会从辅助部门编制内人员中委任。行政委员会的职责为编制立法会的预算案和账目报告，管理立法会的财政。立法会另外还设有9个辅助部门，分别是秘书长及副秘书长、顾问团、一般行政及财政管理处、主席办公室、翻译办公室、记录及编辑办公室、公开办公室、资讯办公室、图书馆，立法会的辅助部门向立法会的行政管理机关及议员提供技术及行政辅助。

2、行政长官及行政机关

根据《基本法》的规定，澳门特区享有行政管理权即行政权。行政权是指由国家或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力，是国家权力的组成部分。[16]由于全国人大依据宪法制定的《基本法》具体规定了澳门特区的各项制度，创设了独特的政治体系，[17]但它的地方政权性质并没有改变，其本身并不拥有授权以外的其他权力，更不具备所谓历史或习惯产生的固有权力。[18]因此，澳门特区享有的行政权属于中央授予地方的权力。澳门的行政长官是政府首脑，是澳门特区行政权的核心。

根据《行政长官选举法》的规定，澳门特区的行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会依照《基本法》选出，由中央政府任命。选举委员会的委员共计400人，分别由工商、金融界的精英代表120人；文化、教育、专业界的代表115人；劳工、社会服务、宗教界的代表115人；立法会议员的代表、市政机构成员的代表、澳门地区全国人大代表、澳门地区全国政协委员的代表50人组成。400名选举委员会委员中有344人按法定程序通过选举产生。行政长官享有包括行政法规制定权，发布行政命令权，提名并报请中央政府任免特区主要官员，委任部分立法会议员，任免行政会委员、各级法院院长和法官、检察官，颁授澳门特区奖章和荣誉称号等广泛的权力。行政长官出缺时，在120日以内，根据《基本法》第四十七条和《行政长官选举法》的规定选举产生新的行政长官。在新的行政长官产生之前，由各司司长按照《政府组织纲要法》第五条第一款规定的顺序代理行政长官的职务，并报请中央政府批准。

根据《基本法》的规定，行政会是协助行政长官决策的机构，行政会由七至十一人的行政会委员组成，行政会委员由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任，行政长官认为必要时可邀请有关人士列席行政会会议。

根据《政府组织纲要法》的规定，澳门特区设立廉政公署与审计署，两个部门独立工作，对行政长官负责。澳门特区的行政机关设司、局、厅、处，澳门特区还设立统一负责保安事务的警察部门和中华人民共和国澳门特别行政区海关，其各个部门的主要官员由行政长官提名或建议，报请中央政府任命或免除。

另外，根据《基本法》的规定，行政机关可以根据需要设立咨询组织，就政府制定有关政策提供意见。澳门特区行政机关负责澳门特区的各项行政管理事务，同时，澳门特区可设立非政权性的市政机构，受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并提供咨询意见。澳门行政机关构架图如图3[19]：

图3

3、司法及司法机关

根据《基本法》及《澳门特区司法组织纲要法》的规定，澳门特区的司法机关是指澳门特区法院与检察院。法院行使审判职能，检察院行使检察职能。

澳门特区设有第一审法院、中级法院和终审法院，第一审法院包括初级法院和行政法院，如下图4所示。终审法院和中级法院是综合管辖法院，既管辖普通民事和刑事案件，又管辖行政诉讼和税务诉讼及其他法定管辖的事项，行政法院则为专门管辖行政和税务诉讼的一审法院，初级法院可根据需要设立若干专门法庭，例如民事法庭、刑事起诉法庭、轻微民事案件法庭、刑事法庭、劳动法庭、家庭等。[20]澳门各级法官均由当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会推荐，并由行政长官任命，终审法院法官由行政长官根据澳门特区立法会议员组成的审议委员会的建议决定。各级法院的院长均由行政长官从法官中选任，而终审法院的院长及法官的任命和免职由行政长官决定，并须报全国人民代表大会常务委员会备案。

图4

第一审法院院长出缺、不在或回避时，由在第一审法院年纪和资历最久的本地编制的法官以兼职制度代任。法官出缺、不在或回避时，由另一法官以兼职制度代任。在仅有一名法官的法院或法庭内，由法官委员会指定代任人；在有两名法官的法院或法庭内，由该两名法官互相代任；在分为若干个庭的法院，第一庭的法官由第二庭的法官代任，第二庭的法官由第三庭的法官代任，依此类推，最后一庭的法官由第一庭的法官代任。中级法院院长出缺、不在或回避时，由在中级法院年纪和资历最久的本地编制的法官以兼职制度代任。裁判书制作人及助审法官出缺、不在或回避时，由按在法院的年纪资历顺序排在其之后的同一分庭的法官代任，年纪和资历最短的法官由年纪和资历最长的法官代任；无法由同一分庭的法官代任时，则由另一分庭的法官代任，并根据同一标准由年纪和资历最长的法官开始。如果没有依据前述代任的，中级法院法官由第一审法院院长代任，如第一审法院院长未能代任，则依第一审法院院长及法官待任的情况处理。终审法院院长出缺、不在或回避时，由符合终审法院院长条件并在终审法院年纪和资历最久的法官以兼职制度代任。裁判书制作人出缺、不在或回避时，由非为院长的助审法官代任，而助审法官则由按在该法院的年纪和资历顺序，在其之后的在职法官代任。如果前述的代任均不符合情况时，终审法院法官由在中级法院年纪和资历最久且无须回避的法官代任。

澳门特区检察院采取“一院建制、三级派任”的模式运作。“一院建制”指的是，在检察院的机构设置上，不设立对应于三级法院的三级检察院，而是采用单一组织架构，即只设立一个检察院的方式；“三级派任”指的是，检察官分为三个级别并分别在澳门的三级法院内代表检察院履行职责。[21]检察院由检察长、助理检察长、检察官组成：检察院设检察长办公室，检察长办公室是具有独立职能、行政及财政自治的机构。检察院向各级法院派代表，终审法院由检察长代表、检察长由助理检察长协助、中级法院由助理检察长代表，第一审法院由检察官代表，如下图5所示。检察长出缺、不在或回避时，由符合检察长条件且年纪和资历最久的助理检察长代任。检察院的其余司法官出缺、不在或回避时，由检察长指定的另一名司法官代任。遇有紧急情况，且未能依据前述代任时，由法官就每一情况指定适当的人代任，法学士是优先考虑的对象。

图5

（二） 澳门特区治理体系存在的问题

虽然中葡在《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》中一致表示：澳门政府和立法机关由当地人组成，并在50年内维持现行的社会、经济制度不变，生活方式不变，法律基本不变。[22]但是澳门特区设立之后，澳门的政治、经济等领域仍然发生了巨大变化。

1、立法体系不完善导致治理体系混乱

根据《关于订定内部规范的法律制度》规定，规范性文件包括立法会制定的法律、行政长官的独立行政法规和行政长官的补充性行政法规三类，并对应以法律的形式规范的事项和可以采用独立行政法规予以规范的事项做了规定，明确由立法会制定的法律效力位阶高于其他所有内部规范性文件。《关于订定内部规范的法律制度》第四条还规定，法律没有规定的事项可以由行政长官制定初始性的行政法规，为了执行法律可以制定以执行法律所必需的具体措施为内容的补充性行政法规，但是《关于订定内部规范的法律制度》并没有规定行政法规的制定依据。同时《关于订定内部规范的法律制度》规定属于法律规范的内容，应当以法律替代之，但是没有赋予立法会有废除与法律相抵触的行政法规的权限。

《基本法》及《关于订定内部规范的法律制度》第七条规定了可以制定行政法规的范围，但是在具体立法活动中，由于没有对行政法规、行政命令和行政长官批示三种法律形式的具体范围和权限做规范化的界定，致使行政法规、行政命令和行政长官批示三中法律形式经常被乱用：

（1）同一类的事项，常常用不同的法律形式予以规范，例如：对于博彩中介人佣金税项的豁免，是以行政法规规定的，而对于博彩公司所得补充税（即通常所称所得税）的豁免，却以行政长官批示规定，而博彩中介人佣金税项与博彩公司所得补充税本质上都属于所得税的范畴，却使用两种法律形式予以规范。[23]

（2）有的事项依照法律规定应当以行政法规的法律形式予以规范，实践中却常常以行政命令、行政长官批示的法律形式规范，例如按照《关于订定内部规范的法律制度》第七条的规定，设立“离任行政长官及离任主要官员从事私人业务申请分析委员会”应当以行政法规的法律形式作出，但是实际上却是以第79/2011号行政长官批示的法律形式作出的。

2、澳门特区政府治理能力弱

自澳门2001年开放赌权以来，澳门经济取得了令人瞩目的成绩。2006年澳门博彩收入超过美国拉斯维加斯同期的博彩收入，一跃成为名副其实的“全球第一赌城”。[24]但是经济繁荣之后，也带来了一系列的经济、政治、社会和环境问题。澳门2013年本地生产总值是41347.1亿澳门元，[25]单博彩业产值就占澳门本地国内生产总值的88%，如图6与图7所示，澳门的产业结构单一，对博彩业依赖太重，一元化的经济结构抗风险能力低，不利于澳门经济的可持续发展。

图6

图7

此外，根据澳门特区政府官方公布的统计数据显示，澳门近年来出入境游客数量大幅度增长，2013年澳门的入境旅客人数达2900多万人次，同比增长4%，[26]澳门的离婚数目由2001年的348宗上升至2013年的1172宗，[27]罪案数目由2001年的8905宗上升至2013年的13685宗。[28]出入境游客的增多，在促进澳门经济发展的同时，也给澳门带来了诸多社会问题，如环境污染、流动人口增加、离婚、犯罪、社会福利等。澳门特区政府必须在环境管理、治安管理、服务业管理等方面投入大量人力物力资源以满足需求，而澳门特区从回归以来只设5个司，面对日益增加的工作量，仅仅5个司显然无法满足实际需求，因此，在社会经济稳步增长的同时，为实现社会经济的可持续发展，澳门特区政府应当加强在划分政府职能、分配社会财富、转型经济结构、维护社会秩序、实现社会公平等方面的治理能力。

3、司法及法律制度不完善

澳门特区司法及法律制度不完善主要表现在下面几个方面：

（1）司法效率不高。

效率是法的价值之一。司法效率是解决司法资源如何配置的问题，即司法效率的核心应当被理解为司法资源的节约或对司法资源有效利用的程度。[29]司法效率不高主要反映在案件积压，排期过长。[30]例如，2004年通过修改《司法组织纲要法》，在初级法院增加了劳动法庭、家庭及未成年人法庭，但这些法庭直到2013年才设立，[31]这反映了司法机关的司法效率不高。

（2）法律制度的差异导致区际司法合作存在障碍。

由于特殊历史背景及多元化的影响，澳门法律体现为一种由葡萄牙法律、葡澳当局的法律、中葡法律、华南地区尤其是澳门当地的风俗习惯以及香港的某些法律，特别是商法的一些领域，共同构成的多元法律文化的法律制度。[32]澳门与内地在法律制度上存在较大差异，以离婚请求权为例，根据《澳门民法典》第一千六百三十条规定：“结婚逾一年之夫妻 ，方得声请两愿离婚。”，《澳门民法典》第一千六百四十一条规定：“离婚请求权，自夫妻中受害方或其法定代理人知悉可作为请求离婚理由之事实起计三年后失效。”，当事人请求离婚受到三年的除斥期间的限制；但根据内地的《婚姻法》第三十一条及《民事诉讼法》第一百二十四条第七项：“男女双方自愿离婚的，准予离婚。”“判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。” 的规定，内地对当事人何时提出离婚，除女方在怀孕期间、分娩后一年内或中止妊娠后六个月内，男方不得提出离婚外，原则上没有限制。但这些法律制度上的差异使澳门与内地区际司法合作存在诸多障碍。

三、新形势下澳门特区治理体系的发展趋势

（一）建立完善立法体系

按照法律规定的立法程序，当需要被规范的事宜A出现后，应当先按照《基本法》与《关于订定内部规范的法律制度》的规定，由行政长官制定相应的行政法规B，待到立法会依据《基本法》和《关于订定内部规范的法律制度》的规定制定相应的法律C，并由行政长官公布后，应当同时废止相应的行政法规B，行政长官可以根据立法会制定的法律C，制定以执行法律C为内容的操作性的补充行政法规D，如图8所示，但是《基本法》和《关于订定内部规范的法律制度》均没有赋予立法会废止、撤销行政长官制定的行政法规、发布的行政命令的权力，也没有赋予法院可以宣布行政法规或者行政长官发布的行政命令无效的权力。因此，《基本法》应当赋予立法会可以者撤销与其制定的法律相冲突的行政法规的权利，才能使立法体系合理完整，并保障立法会制定的法律的效力和有效的执行。

图8

《法律法规的公布与格式》第三条规定：“下列者须公布与《公报》第一组，否则不产生法律效力：（一）法律；（二）行政法规；（三）立法会决议；（四）行政命令及行政长官对外规范性批示；（五）澳门特别行政区主要官员对外规范性批示……”《法律法规的公布与格式》以列举的形式规定了应当在《公报》第一组公布的规范性文件，但是并没有明确规范性文件之间的位阶，也没有界定行政法规、行政命令和行政长官批示的范围。由于没有对行政法规、行政命令和行政长官批示三种法律形式的具体范围和权限做规范化的界定，实践中行政法规、行政命令和行政长官批示三种法律形式经常被乱用，导致法律效力及法律位阶与《法律法规的公布与格式》第三条的规定产生冲突，因此急需对行政法规、行政命令和行政长官三种法律形式做规范化的界定，使实践中使用法律形式更加规范化，完善立法体系，推进澳门治理体系和治理能力现代化。

（二）细职权、保公平、促转型，完善行政治理体系

澳门特区要实现治理体系和治理能力的现代化，必须创新治理体系，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。[33]要实现人民安居乐业、社会安定有序，就要着重有效预防和化解社会矛盾，健全公共安全体系，实现社会公平。

澳门目前最突出的社会矛盾有两方面：1、行政管理负担重，随着澳门经济的快速发展，治安、环境、服务、犯罪等诸多问题日渐增多，澳门特区管理的事务日益繁重，现有的公共治理体系已经无法满足社会发展的需要；2、社会财富分配不均，根据有关数据显示，2013年澳门地区经济增长20.4%，人均本地生产总值为697502澳门元，增长15.6%，[34]人均月工资为12000澳门元，增长了6.2%，[35]澳门的经济增长速率远远高于澳门的人均月工资的增长速率，社会财富越来越多的集中到少数人手中，致使社会财富分配不公，社会居民的生活水平远不及经济发展水平；3、由于澳门经济主要依赖于博彩业，经济结构单一，经济不能可持续发展。

因此，澳门行政机关应当对行政职权进行细化，调整政策促进澳门经济结构转型，将博彩监察协调局与旅游局单独设立成司，以便于提高行政效率，节约行政资源。由于增加博彩业财税，经营者最终将负担转嫁给消费者承担，并不会减少经营者的相关收益，澳门特区政府应当加大博彩业财税征收，并将该部分税收用于澳门特区的公共医疗、住房及其他社会保障制度，使社会财富再分配更加趋近公平。同时，在涉及公共福利，如住房、医疗、教育等民生问题，邀请公众参与，增强公众参与的积极性，并拓宽公众参与的渠道，以完善行政治理体系，推进澳门治理体系和治理能力现代化。

（三）完善澳门司法及法律制度

完善澳门司法及法律制度，第一，必须加快司法改革，健全法律制度。司法改革应当以提高司法效率为目标，从制度上根本改变司法效率低，案件积压、人员不足的现状，壮大司法人员的队伍。第二，澳门与内地之间应当建立一个良性互动机制，用于缓解区际司法合作的制度障碍，并促进澳门与内地紧密的合作与交流。同时，在澳门与内地共同坚持的原则和两岸合作的大框架之下，加强刑事犯罪、未成年人保护、民商、经济、婚姻家庭类案件等领域的合作，在达成一致意见的前提下，形成能适用于澳门与内地的规范制度，并且在澳门与内地都普遍认可的领域，制定统一的规范制度，使澳门与内地的区际司法合作能更加融合，便于提高司法效率，使司法更加公平，从而完善澳门司法及法律制度，推进并实现澳门治理体系和治理能力的现代化。

注 释

[1]许耀桐, 刘祺. 当代中国国家治理体系分析[J]. 理论探索, 2014. 204(1): 10-14.

[2]陶希东. 国家治理体系应包括五大基本内容[N]. 学习时报, 2013-12-30(6).

[3]俞可平. 民主法治: 国家治理的现代化之出路[N]. 中国青年报, 2013-12-4(2).

[4]徐邦友. 国家治理体系:概念、结构、方法与现代化[J]. 当代社科视野, 2014. 1: 32-35.

[5]江必新. 推进国家治理体系和治理能力现代化[N]. 光明日报, 2013-11 -15(1).

[6]﹝古希腊﹞亚里士多德. 政治学[M]. 吴寿彭, 译. 北京: 商务印书馆, 1965: 199.

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作者简介

吴 凤

北京大成（武汉）律师事务所 合伙人

湖北省律协金融证券委员会副主任

湖北省刑法研究会副秘书长

武汉大学金融学博士后，法学博士

专业领域：金融领域诉讼及非诉讼业务，破产重整与清算，经济领域刑事辩护

电子邮箱：wufeng@dentons.cn

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作者简介

李 洋

北京大成（武汉）律师事务所 律师

专业领域：金融领域诉讼及非诉讼业务，破产重整与清算，经济领域刑事辩护

电子邮箱：liyang.wuhan@dentons.cn

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