韩国在增速换挡期面临的挑战、应对与启示（下）————纪念改革开放四十周年系列

二战以来上百个追赶经济体中，成功实现增速换挡、跨入高收入阶段的仅12个，其中德日韩台具有代表性，对当前中国改革转型具有重要借鉴意义。

2010年前后作者在国务院发展研究中心服务的时候，参与研究“中国能否跨越中等收入陷阱”“中国经济增长十年展望”“增长阶段转换”等重大基础性研究，先后阅读百篇文献（四大经济体专著家中一书柜），历时数年潜心研究德日韩台在增速换挡期面临的形势、犯过的错误、做对了什么、主要改革举措以及资本市场表现，对照中国当下，既有共性也有个性，这对预判形势进程很有借鉴意义，也启发了作者在后面提出“新5%比旧8%好”、“改革牛”、“经济L型”、“新周期”等判断。研究应安于坐冷板凳，定下心来研读经典，结合实践，鉴往知来。

2018年是改革开放四十周年，最好的纪念是以更大决心和力度推动新一轮改革开放，以开启新时代、新周期。

导读：

韩国改革转型迟缓最终引发了1997年金融危机。面对危机金大中政府痛下决心推动金融、企业、政府、劳动四大部门结构调整，最终走出困境，获得新生。

摘要：

• 1997年金融危机沉重打击了韩国，主要原因是在增速换挡期韩国内部结构调整不到位所致。由于对经济减速的必然性和增长动力转换的必要性认识不够，寄希望于通过扩大投资和负债继续维持高增长，导致结构调整进展迟缓。金融自由化缺乏统一规划和相应的监管机制跟进，提供了宽松的货币环境。对外开放的速度和顺序失策，加上政府隐性担保，导致企业对外负债快速攀升。实体经济传统产业的过剩产能不能退出，金融被迫加杠杆，低效投资和传统增长模式不可持续，最终不得不以金融危机的方式终结。

• 金融危机后金大中政府的改革及效果。金融危机期间，韩国政府的应对措施主要是克服外汇危机和实施结构改革。危机后韩国金融、企业、政府、劳动四大部门结构调整取得重大进展：金融机构不良债务被清理，正常的融资功能得以恢复，避免了信用环境继续恶化；金融机构股权和治理结构得到改善，独立统一的监管机制建立起来；企业负债率大幅下降，经营主业更加突出，财务结构和治理结构大幅改善，政企间“大马不死”的道德风险解除；小而高效的服务型政府逐步建立，简政放权、压缩预算、国企私营化等取得实质性进展；劳动力市场变得更具弹性，社会安全网更加完善；贸易自由化、投资自由化和资本自由化全面推进，对外开放上升到新的高度；科技创新能力增强，一大批新兴产业快速成长，产业结构不断优化升级。

• 如果对比金大中政府的施政纲领 、金泳三政府的施政纲领 、全斗焕和卢泰愚政府的施政纲领，可以发现，转型期间四届政府（1980-2003年）的政策方针基本一致 ，即按照民主政治和市场经济的方向进行改革。但实际的执行效果却形成明显反差：危机前，深层次结构改革被一再延误，没有扭转低效扩张、产能过剩、金融加杠杆、风险积累的不可持续局面，最终爆发金融危机；危机后，实现了全面而彻底的改革，奠定了建立经济强国的制度基础，成功实现了增长阶段跨越和增长动力转换。如果说，危机前的改革呈局部性、被动式、偏政治化、上层精英主导、受利益集团影响、便宜行事、流于形式等特点的话，那么，危机后的改革呈全局性、主动式、政治经济改革并行、全民共识、方向坚定、攻坚克难、实质推进等特点。

• 韩国在增速换挡期的经验教训为我们提供了重要启示，处在同样发展阶段、面临类似挑战的中国，如何避免危机倒逼式的改革？答案只有一个，必须增强危机意识，充分认识到增速换挡的必然性和动力转换的必要性，下决心推动改革转型，这一点我们具有知识的后发优势。

目录：

3. 1998-2003年金融危机后韩国的政策应对与结构改革

3.1.金融危机爆发的过程与原因

3.2.金融危机后金大中政府对形势的认识与结构改革

3.3.金大中政府改革的效果

4. 金融危机前后的政策比较与启示

3. 1998-2003年金融危机后韩国的政策应对与结构改革

3.1. 金融危机爆发的过程与原因

1、东南亚金融危机和韩国金融危机的爆发过程。

上世纪80年代末～90年代初，受波斯湾战争、第三次石油危机、日本经济泡沫破裂等影响，美国经济表现低迷。与此同时，泰国、马来西亚、印度尼西亚、韩国等国经济在此期间则实现了高速增长，吸引了大量国际资本流入东南亚地区，外债规模大幅上升。这些地区债务期限严重错配，大量中短期外债进入房地产投资领域，房地产投机盛行，资产泡沫不断膨胀。在汇率政策方面，泰国等国在扩大金融自由化、取消资本管制的同时，仍然维持固定汇率制，给国际投机资本提供了条件。

进入上世纪90年代中期，美国经济开始强劲复苏，美联储提高利率以应对可能的通胀风险，美元步入新一轮强势周期。采取固定汇率制的东南亚国家货币被迫升值，出口竞争力削弱。与此同时，人民币大幅贬值，中国在吸引外资和增加出口方面表现出强大竞争力。1996年前后东南亚国家出口显著下滑，经常账户加速恶化。1997年泰铢、菲律宾比索、印尼盾、马来西亚令吉、韩元等先后成为国际投机资本的攻击对象，资本大量流出，固定汇率制被迫放弃，货币大幅贬值。随后股市受到重创，房地产泡沫破裂，银行呆坏账剧增，金融机构和企业大规模破产。

东南亚金融危机沉重打击了韩国，韩国金融危机从外汇危机开始，引发了资本外逃，并爆发了企业财务危机和银行业危机，最终升级成全面的经济危机。1992-1996年间韩国外债规模以年均27%的速度增加，到1996年已经达到1633亿美元，其中短期外债达到1000多亿美元。而当时外汇储备只有332.4 亿美元( 可用外汇储备294.2 亿美元)，短期外债是外汇储备的3倍。1996年由于半导体等主要出口产品价格大跌，韩国经常账户大幅恶化，贸易赤字占GDP比例急升至4%。金融机构风险管理水平较差，1996年企业贷款不良率达到22%。30家大财阀的平均资产回报率（ROA）在1996、1997年只有0.2%、-2.1%，失去自我造血功能。1997年30家大财阀中的韩宝、起亚等8家财阀破产倒闭，金融机构不良资产大幅增加。1997年7-8月间东南亚多国发生外汇危机，信用评级被大幅调降的东南亚各国无法继续从市场上融资，外国投资者大幅撤离。1997 年11 月末韩国外汇储备减少到244亿美元，可用外汇储备只有72.6 亿美元。为了获得援助，1997年12月19日韩国与IMF达成协议，接受IMF条件进行改革和开放。

韩国金融危机爆发的原因

克鲁格曼（1994）比较早地对“亚洲奇迹的神话”提出了质疑，他认为东亚新兴工业化国家快速的经济增长主要是依靠要素投入驱动，而不是通过提高效率实现的，这种增长是不可持续的。创造增长奇迹的东亚新兴工业化国家只是“一群纸老虎”，并不能证明西方传统的自由主义经济政策是错误的。

Barry Eichengreen, Dwight H. Perkins, and Kwanho Shin（2012）认为，1997年韩国金融危机是韩国各界因拒绝经济减速而导致政策失误引发的。国际经验表明，当一国人均GDP达到14000美元（按照购买力评价2000年美元）时，普遍出现经济减速[①]。从大多数情况来看，这种增速放缓是一种规律性现象，是经济走向成熟的必经阶段。韩国在1989年前后由于出口增速放缓、制造业比重下降、劳动力成本上升等因素，已经出现了增长放缓的迹象[②]。但是，韩国政经各界拒绝减速，在90年代初期试图通过举借外债刺激投资继续维持过去的高增长，政策出现重大失误。在此期间，韩国全要素生产率TFP和投资回报率明显下滑（见图），企业负债和金融风险大幅攀升，这种不可持续的增长方式最终在1997年被金融危机打断。

郑德龟（2008）[③]认为，韩国金融危机是外部东南亚金融危机传染和内部转型不到位的综合影响所致。韩国社会支配结构没有随着国内外形势的变化而及时革新，在转型期出现了系统、市场、政府的全面失灵。由于更多地是迫于外部压力和外部环境而被动地急速转型，导致从外部引入的市场经济制度的硬件设施与市场参与者思维模式的软件设施方面出现不协调、不一致。1997年韩国金融危机是外部东南亚金融危机传染和内部转型不到位的综合影响所致：过去高速增长的经历使经济主体对政府过分信任，各界沉迷于过去的成功神话，当金融危机暴发后，这种对政府的信任急转直下；虽然逐步建立了市场经济体制，但政府仍然实行暗示性的干预方式和隐性担保，道德风险蔓延；当时飞速发展的东亚经济和美国良好的经济状况导致很多人缺乏危机意识；在推动市场化、自由化改革的同时，没有建立相应的监督体系，导致企业负债和金融风险上升；缺乏淘汰不良企业的退出系统，金融安全网和社会安全网不健全；内部调整不到位便主动加入OECD，加快开放进程；90年代的结构调整在速度和顺序上失策；总统5年单任制使政治不稳定，更多地注重政治而不是经济问题；过去支撑高增长的高效的经济政策决策结构--“总统—经济官僚—财阀企业”--被打破，新的机制没有有效建立运行起来；当时的国际金融社会重新调整而没能及时作出预警。

安玹鎬[④]（2013）认为，导致1997年韩国金融危机的原因主要是：1、缺乏行之有效的综合应对机制。缺乏对中等收入陷阱的了解，缺乏如何应对的知识，缺乏对生产要素投入型经济增长的局限性和对新型发展战略必要性的认识；采取随机应变的措施，导致管理体系和制度改革的失败。2、 确保投资效率的体制不健全。缺乏有效竞争；大企业决策机制落后，依赖于企业所有者的独断专行, 缺乏有效的监管；金融制度的落后导致无法正确引导有效投资；大企业、政府、 银行间的关系过于紧密，使得大企业的亏损积累变成银行系统的负债累积[⑤]；3、向新经济增长阶段战略转型的努力非常欠缺。 未能建立全要素生产率为主的经济增长体系 ，支持技术创新的 R&D 政策未能全面实施，未纳入国家最优先课题，缺乏引导企业及产业创新的R&D体系、人才培养(教育+培训) 机制和税制。4、维持要素投入型经济增长方式的努力以失败告终。政府未能遏制工资急剧上升，劳资谈判失败；缺乏限制大企业多领域盲目多元经营的制度，大企业、政府、银行间相互勾结 。

金融危机暴发后，东南亚各国元首对危机原因也存在较大分歧。新当选的韩国总统金大中[⑥]（1998）认为，金融危机是经济全方位的问题，政府对银行贷款过多干预破坏了金融秩序，使企业失去了竞争力。应该将“民主主义与市场经济并行发展”作为解决办法，按照市场经济原理，加大改革力度。马来西亚总理马哈蒂尔认为，马来西亚一开始也开放市场，但是以对冲基金为代表的短期投机资本钻了自有市场经济的空子，操纵市场，造成了资金的恶性循环。“以后只能在生产范围内允许并鼓励引进外资，并计划对资本流动进行管制”。

总的来看，1997年韩国金融危机主要是在增速换挡期，韩国内部结构调整不到位所致。由于对经济减速的必然性和增长动力转换的必要性认识不够，寄希望于通过扩大投资和负债继续维持高增长，导致结构调整进展迟缓。金融自由化缺乏统一规划和相应的监管机制跟进，提供了宽松的货币环境。对外开放的速度和顺序失策，加上政府隐性担保，导致企业对外负债快速攀升。实体经济传统产业的过剩产能不能退出，金融被迫加杠杆，低效投资和传统增长模式不可持续，最终不得不以金融危机的方式终结。

3.2.金融危机后金大中政府对形势的认识与结构改革

1、金大中政府对当时形势的认识

看似已经迈入发达国家行列的韩国，在1997年爆发了严重的外汇、金融和经济危机，这引起了韩国各界的深刻反省。金大中政府认为，“韩国经济危机是由不良企业、不良金融的暴露，引发了对外信誉的急剧下降，以及忽视金融监管和国际金融市场的不稳定所导致的。但是最根本的原因还是过去30年间，进行压缩式增长过程中，积淀了经济结构脆弱性，市场经济体制未稳固，适应环境变化的改革政策由于领导的不得力和缺乏实践经验，频频失败。”[⑦]

金大中政府认为，发展初期，在政府主导下实现了经济的“压缩增长”，人均GDP表面上已经接近发达国家水平。但是，由于技术落后，大部分核心技术和零部件、生产资料依赖国外，因此只能通过规模扩张来提高收入，这种经济结构非常脆弱。低效投资缺乏约束和过剩产能缺乏退出机制，导致了不良企业增加。各界都预计政府会由于担心失业和金融风险而救助濒临倒闭的企业，助长了企业盲目投资和道德风险。不良企业导致了不良金融，金融自由化过程中疏忽了金融监管导致短期外债激增。政府主导的依靠要素投入的外延式增长模式，没有及时转换为市场经济体制，国家竞争力下降。

金大中政府提出了“民主主义和市场经济并行发展”的施政纲领，认为民主主义和市场经济都具有自由、竞争和责任的内涵，二者相辅相成、相互促进。依靠政府主导的体制，“在经济结构比较单一的发展初期能够产生高效率，但随着经济社会发展的多元化和经济结构的复杂化，这一模式就走到了尽头。”“把民主主义和市场经济同时发展的国家，已经迈入发达国家行列。”“实际上已实现经济现代化，但无论是民主主义未能真正扎根的德国，还是明治维新后的日本，由于经济势力和政治权力的集中以及法西斯主义体制，都以演出了挑起世界大战的悲剧而告终。”韩国要按照自由、竞争、公平、开放的原则，重新界定政府职能，推动结构改革，完善市场经济。

2、金融危机后韩国政府的应对

金融危机期间，韩国政府的应对措施主要是克服外汇危机和实施结构改革。

（1）克服外汇危机。当时韩国最紧迫的是克服外汇危机。为了获得550亿美元救助资金，1997年12月韩国政府与IMF签订了条件苛刻的协议[⑧]，主要内容包括：1、1998 年经济增长率要恢复到3%；2、1998、1999 年两年的经常项目赤字要控制在国内生产总值的1% 以内，或者缩小至50 亿美元以下；3、物价上涨率要控制在5%以内；4、实施货币和财政紧缩政策, 并增加税收；5、进一步对外开放资本市场, 允许外国人持股超过50%；6、加快金融改革和产业结构调整；7、加紧进行企业整顿和结构改造；8、解除外国人兼并国内企业的限制等。与历史上其他接受救援国抵触IMF条款不同，金大中政府选择了与IMF积积极合作，认为这也是韩国改革的方向，主动彻底地履行了关于结构改革和资本自由化的协议内容。

1998年1月韩国政府同国外债权人签订了短期外债转换为中长期外债的协定。4 月在国际资本市场上发行了40 亿美元的外汇平衡基金债券。截止1998年3月，韩国民众募集了226吨黄金（21.5亿美元），展现了全国上下共克时艰的团结精神，赢得了世界各国的尊重。同时，韩国政府积极引进外资，允许外国投资者收购、兼并国内企业，放宽了外国人购买国内土地的条件。对外国人直接投资领域进一步开放，到2002年末, 除广播电视业之外的所有领域均向外国投资者开放，其开放率达99.8%，并修改相关法规改善FDI投资环境。

韩国政府积极开展外交活动，力图重新赢得世界的信任，吸引国外投资者。在1998年4月的欧亚会议（ASEM）上，金大中阐明经济危机的根源在韩国经济本身，韩国将实行民主主义与市场经济并行，加大经济改革和对外开放力度，并向各国首脑发出了派遣投资考察团的邀请。1998年6月金大中访问美国，签订了韩美投资协议，扩大了美国进出口银行的贸易信用额度，签署了美国派遣投资考察团的协议。1998年11月，金大中访问中国，向朱镕基总理提出了人民币不贬值的请求，以及经济合作方案：允许韩国企业在华建立进口车零部件组装工厂、中国引进韩国CDMA通信技术等，为韩国手机、汽车等产品进入中国市场奠定了基础，2000以后韩国经济极大地受益于中国经济的快速发展。

1998年7月末，韩国外汇储备升至393亿美元，短期外债比例大幅减少。1998年韩国出口快速反弹，经常账户出现盈余，经济增速由1997年的-5.7%回升至1998年的10.7%。快速贬值的汇率趋于稳定，急升的国内利率开始下降。韩国外汇危机基本缓解，为全面开展企业、金融、政府和劳动力市场四大领域的结构改革创造了必要条件。

（2）金融部门改革

随着韩国外汇情况逐步稳定, 政府工作的重点从确保外汇流动性转向恢复国内金融市场功能。金大中政府非常重视金融改革，改革的重点是尽快从危机中恢复金融机构正常融资功能，防止资金紧缩的恶性循环，同时加强金融制度建设，强化金融机构自律性，提高竞争力。“四大领域中最重点的改革是金融改革，金融改革的焦点是银行，……只有银行恢复正常机能，企业才能站起来；企业健康，国家才能强大”（金大中，2012）。主要措施包括：

首先，迅速整顿不良金融机构。

——尽快清理不良债权。根据韩国财政经济部和韩国开发研究院统计，1998年3月末，韩国金融机构不良债权规模达68 万亿韩元，如果包括今后还有可能转换为不良债权的授信业务，预计共118 万亿韩元。其中减去通过资产出售和海外合作等自身努力能消除的不良债权, 还需要整理的不良债权约有100 万亿韩元左右。由于股市和不动产市场的持续低迷，金融机构自我筹资能力有限。而且如果不良债权整顿推延，将使金融系统不能有效恢复，给国民经济带来重大的负担。因此，韩国政府决定动用财政的力量，1998年5月政府追加投入50 万亿韩元（加上先期投入14 万亿韩元，总计64以万亿韩元）公共资金以帮助金融机构调整。其中25 万亿韩元用于购买可能恢复经营的金融机构的不良债权，16 万亿韩元用于金融机构增资，9 万亿韩元用于弥补储户的损失。1999和2000年由于大宇集团破产和现代集团经营不善，不良贷款再度增加，政府追加了40万亿韩元资金（至此，政府总计投入104万亿韩元资金）。1999年成立专门了韩国资产管理公司来购买和处置金融机构不良资产。

——进行银行结构调整。1998 年4 月, 金融监管委员会按照BIS（国际清算银行）标准，让自有资本比率不足8%的12 家银行制定实现经营正常化计划书。1998 年6 月29 日金融监督委员会决定将被判定为经营正常化可能性不大的5 家银行（东华、东南、大同、京畿、忠清）关闭，将其资产、负债转交接管银行。而对被判定为可以恢复经营正常化的7 家银行（朝兴、商业、韩一、外汇、平和、忠北、江原），要求实施大幅度重组管理层、扩大股权出售、合并、裁员、减少分支机构等自救措施，以实现经营正常化。

韩国积极引进外资以改善银行资本结构，使处于困境的银行获得新生，同时引进外国的先进管理经验，全面提升韩国金融产业的经营水平。1999 年7 月3 日，韩国金融监督委员会宣布，将韩国第一银行出售给美国新桥银行财团；而后将外汇银行31. 6% 的股份卖给德国布莱尔集团，韩国国际银行11. 8% 的股份卖给美国特曼沙克斯集团，住宅银行10% 的股份出售给荷兰IN G 集团。

——对第二金融圈进行结构调整。在韩国, 除了银行以外的保险、证券、信托、投资等金融机构被称为“第二金融圈”。这些机构大多掌握在大企业财团手中，经常成为大企业为自己融资的工具而危及金融安全。改革第二金融圈的目的就是切断韩国大企业特别是五大财团对第二金融圈的控制，防止这些金融机构成为大企业的“小银行”，使大企业集团的结构调整得以顺利进行。根据这一目的，韩国政府对非银行金融机构结构调整的基本原则是，分阶段强化小股东的权利，限制大企业在第二金融圈中持有的股份，在第二金融圈中引进“独立董事制度”。并且建立监督委员会，实行综合财务报告书制度，对经营不利的负责人进行财产检查的同时，要求其赔偿损失。而对于经营不善的非银行金融机构，也同银行改革一样限期整顿，无法恢复正常的机构果断处理。1998 年6月韩国政府对22 家保险公司进行清查，8月决定关闭4 家经营不善的人寿保险公司，要求另外7 家因经营条件变化而财务状况恶化的人寿保险公司提交紧急自救计划。综合型金融机构是从国外借入短期资金并贷给企业投资的主要渠道，是引发外汇危机的重要原因。1998年6月韩国政府以对30 家综合金融机构的资产调查和经营正常化计划书评价结果为基础，取消了16 家综合金融机构的资格，对余下的14 家，也按BIS 标准，限期整顿；对发生支付困难的高丽证券等公司采取取消经营许可的措施，对发生支付困难的产业证券等公司采取停业整顿的措施，对1998 年6 月末资产负债比率达100%的4 家证券公司的经营改善计划进行评估，并对有条件的许可经营的证券公司的经营状况每季度检查一次；解散无支付能力的5 家投资信托公司，对214 家互助信用金库与信用协同组合进行整顿。

其次，改革金融机构的经营机制，开放国内金融市场。韩国在金融结构调整的同时，也把提高金融产业竞争力和效率列为重要课题。努力使金融机构成为自主经营、自负盈亏的盈利实体，同时，提高其贷款审查能力，改革财会制度和公告制度，提高经营透明度。为了使金融机构彻底以盈利为经营目的，韩国政府将对金融机构的政策从事前管制转为事后监督体制，使金融机构发放贷款和退出市场完全自由化，贯彻自我生存原则。并在1998 年5 月修改的银行法中规定，非合资银行也可任用外国雇员，通过聘用专业人才，改进金融管理。政府为促进金融市场的竞争，还积极扩展金融机构的营业领域，减少融资限制，规定了金融机构合并、接收标准及支援事项。开放金融市场，允许外国银行和证券公司在韩国设立现地法人机构，向外国投资者开放综合金融业、证券投资信托等领域，促进金融经营的自由化。政府为提高金融机构的贷款审查能力，建立评估体系，开放信用情报业，按国际标准改革会计制度和公告制度，使金融机构与投资者能准确了解贷款者的信用情况。

再次，建立独立统一的金融监管机构，提高金融体系的安全性。危机前，韩国的金融机构依各自性质分别归属不同的机构监管，由于各自管理，政出多门，难以实现有效监管。尤其是对非金融机构通过离岸市场和海外机构筹措外资方面的管理制度相当松散，结果引发了韩国的外债危机。所以金融危机后，韩国大力调整货币政策机构，于1997 年12 月修改了韩国银行法，使韩国银行独立、自律地执行货币政策, 强化了金融货币委员会的独立性。于1998 年4 月将过去分散执行监督职能的财政经济部、银行监管院、证券监管院统一由金融监管委员会和金融监管院管理，完成了对金融监管机构的合并，最终确立了金融监管部门的独立性和统一性。

最后，培育资本市场。韩国此次金融危机的直接原因是金融机构不良债权的积累，而这又是由于韩国资本市场不健全，企业过分依赖银行贷款所致。韩国政府一方面责令银行调整结构，化解不良债权，一方面积极发展资本市场，通过培育长期稳定的机构投资者促使证券市场健康发展，通过国债市场激活债券市场，并努力将股票场外市场( KOSDAQ) 确立为中小风险企业的资金市场，使金融市场均衡发展。

从总体上看，通过政府资金的注人，有助于迅速稳定金融和恢复经济，从而提高了韩国的国际信誉。韩国纳税人付出的代价尽管沉重，但收益也很明显。金融部门改革被认为是韩国四大部门改革中最彻底最有效的改革，恢复了正常融资功能，为企业、政府和劳动力市场部门改革创造了宏观稳定环境。

（3）企业部门改革

金融危机后，韩国企业大批倒闭，过度负债、多元化经营、管理不规范、财务不透明等是主要原因。韩国政府实施了基于“5+3”原则的企业部门结构改革。

1998年1月，金大中政府与四大财阀[⑨]达成了企业结构调整的五大原则：（1）提高企业管理透明度；（2）禁止相互间债务担保；（3）改善财务结构；（4）集中专业化经营，加强与中小企业分工协作；（5）强化大股东和管理者责任。韩国政府通过修改法律和制定规章制度，大力提高企业经营透明度，加强利益当事人的监督，以提高国内外投资者对国内企业的信任。政府要求财阀企业必须制定包含子会社的“综合财务报表”，公开经营情况。按照国际标准修改了企业会计准则，提高企业财务透明度。自1998年4月1日起，禁止相互间债务担保，已有债务担保到2000年3月底要全部解除。加强了监事会、小股东、机构投资者对企业的监督。负债率较高财阀企业与主要债权银行签订了财务改善协定，要求5大财阀要到1999年末，其他企业集团要到2000年末，将负债率降到200%以内。为帮助企业筹措资金、降低负债，对国外投资者放开不动产市场，免除不动产转让差价税，允许银行开展基于不动产的资产证券化业务。政府修改了“破产法”、“证券交易法”、“反垄断和公平交易法”等相关法律，搞活企业兼并、重组市场。为促进企业调整，组成由银行为主的不良企业判定委员会，1998年6月宣布55家企业将被注销。2001年2月韩国制定了“企业信用风险定期评价制度”和“结构调整促进法”，债权银行根据标准定期对企业进行风险评估，并根据情况采取相应措施。

为了提高企业竞争力，调整过剩产能，防止企业内部经营恶化的行业部门拖累经营良好的部门，纠正财阀“章鱼爪式”的多元化经营模式弊端，1998年7月开始，政府在财阀间推动行业交换计划(Business-swap Plan)，被称为“Big Deal”。

围绕资产评估、经营主体等问题财阀间争论激烈，行业交换计划一度陷入僵局。但财阀经营的行业结构还是得到了一定优化，30家大财阀在1997年4月共有821家企业，到2000年4月减至544家。

1999年8月韩国政府又增加了企业结构调整的三大补充原则：（1）提高非银行金融机构的治理结构，防止产业资本对非银行金融机构的支配；（2）限制企业间循环出资和不正当内部交易；（3）禁止非法继承和馈赠。这三大原则旨在阻止财阀通过对非银行金融机构的支配控制，以逃避结构调整，制止财阀所有者向继承人和亲属非法输送公司利益。

韩国政府对企业部门的结构调整提高了企业市场竞争力，消除了政企间的隐性担保和道德风险。1998年大宇集团破产使得“大而不倒”的神话破灭，随着“破产法”的修订和执行，政企间道德风险逐渐解除。

4、公共部门改革

金大中倡导民主主义和市场经济并行发展。为适应市场经济体制，需要建立小而高效的服务型政府，建立以需求者为中心的公共服务供给体制，以结果为导向的预算管理和后评价体制。公共部门改革的主要内容包括简政放权、压缩预算、国有企业私营化等。

韩国在1998 年2 月和1999 年5 月两次进行政府机构改革，进行了机构合并和人员精简，削减财政支出，涉及中央政府、地方政府、附属机构和政府出资的研究机构。韩国中央政府计划清退16 % 的职员，即25955人。到2000年底, 清退了2100人，完成计划的82 %。地方政府基本上将低级职员全部清退。一些行政机构也逐步合并或精简。

为了放松行政管制，促进市场经济发展，政府对现有规章制度进行细致的审查，1998年末中央政府部门的11125件规章制度中5430件（占48.8%）被废除，2411件（占21.7%）得到改善。1999年又集中进行审查，废除了503件，改善了570件。

1998 年7～8 月，政府决定对26个公共机构的11个进行私营化。其中，确定浦项制铁、韩国重工、韩国综合化学、韩国综合技术金融、国政教科书等5家国有企业在短期内进行彻底的私营化，韩国通信、韩国烟草人参公司、韩国电力、韩国煤气公司、韩国输送管道公司、地区热力公司等6家国企进行阶段性私营化。在金大中任内，由8家国企实现了私营化，只有韩国电力、韩国煤气公司、地区热力公司3家能源公共机构没有实现私营化。在私营化的同时, 政府清退了国有企业的剩余劳动力，清退率为24.8%。政府对国有企业和政府出资机构的经营机制也进行了改革，建立责任与效益为主的经营机制，实行经营公开制、年薪制、经理经营合同制等新的管理措施。

为了促进结构调整, 韩国政府有针对性修订了税制，并实施了一系列延期征税或减免税措施，以降低交易费用，便于结构调整过程中相关交易的顺利进行。税收激励的重点在所得税、资本利得税和清理一些相关地方税方面，主要有: 对公司购并产生的利润，在这些资产转让前，可延迟缴纳公司所得税，也免征注册登记税(RegistrationTax)；公司拆分经营部分的资产重估所产生的资本利得税，在拆分部分资本转让前, 可延迟缴纳。等等。

5、劳动部门和社保改革

金融危机前，韩国劳动力市场过于僵硬，多数企业存在类似终身雇佣现象。工会势力较强，工资涨幅经常超过劳动生产率。金融危机之后，为了配套金融、企业和公共部门改革，必须要改革劳动雇佣制度，提高劳动力市场弹性。

1998年1月成立了劳资政委员会，制定了结构改革和分担困难的社会协议。1997年以前的劳动法虽然允许解雇员工，但限制很多。1998年2月在IMF的督促下，政府修改了劳动法，放宽了解雇条件，增强了劳动力市场的流动性，促进了企业和金融机构的重组和调整。1998年7月将劳动派遣制合法化。

受金融危机和结构调整影响，韩国失业率由1997年的2.7%上升至1998年的7%，解决就业和扩充社会安全网成为韩国政府重要课题。1996年3月制定了雇佣维持、增加雇佣、职业培训、职业介绍、失业保障等“失业问题综合对策”，政府拨款10.5万亿韩元用于失业安置工作，加大了基础设施投资，对于解决临时就业起到了较大作用。失业保险制度由覆盖30人以上的企业，1998年1月扩展到10人以上企业，3月扩展到5人以上企业，10月扩展到所有企业。2000年政府出台了覆盖所有人群的最低生活保障制度。1999年4月国民养老保险扩大到城市所有居民。韩国以前的医疗保险按地区、工作单位等分别运营，1998年10月-2000年7月逐渐实现了合并，推动了医药分离。

6、扩大对外开放

韩国作为世贸组织会员国，贸易自由化程度较高，金融危机后进一步加快了开放速度，如取消贸易补贴制度，简化进口手续等。

危机前韩国对外商直接投资和资本市场管制程度较高，危机后大幅扩大了外国投资领域，提高了资本账户自由化程度。1998年4-5月先后放开了11个行业的外商直接投资限制，1148个行业中，除了涉及国家安全和保护国家文化等不宜开放的31个行业外，基本已对外国投资者开放，达到发达国家水平。1998年5月放开了外国投资者兼并重组国内企业的各种限制，可以不经董事会同意获得国内企业100%股份。1998年6月全面放开外国投资者购买国内土地。制定了外国人投资促进法，改善对外国投资者的服务，简化投资程序，并提供税收减免等优惠措施。

为了尽早克服外汇危机和更多地引进外资，韩国政府大力推进股市、债市和资本账户开放。1998 年5 月25 日完全废除了关于外国人入股的投资限制，扩大了债券市场的开放，废除了所有长短期国债、公司债的外国人投资限度，废除了民间企业不许从海外借入3 年以上资金贷款的规定。

7、信息化和科技创新能力建设

金大中政府认为高速宽带网是建设信息社会的基础设施，1999年政府开始进行大规模投入。信息通信部提出“网络韩国21计划”：建立信息基础设施；提高政府、企业和个人使用信息基础设施的便利性和透明性；利用信息化创造就业岗位；培育信息化人才和出口商品。其中信息化基础设施建设被作为计划首要目标，4年间投资了10万亿韩元用于高速通信网建设。2001年末韩国互联网普及率高达17.16%，位居OECD成员国第一位，超过美国。2000年底，韩国政府以信息高速公路开通为契机，开始推进电子政府建设，制定了《信息化促进基本法》、《电子署名法》、《电子政府法》等。2002年5月美国《商业周刊》报道，“韩国有着2000万的网络用户和3000万的手机用户，他们正在把韩国建成能够试验新资讯服务和无线技术的独一无二的市场。”

要摆脱外延扩张型的经济增长模式，必须提高科技创新能力。金大中政府提出要由应试教育转向以企业需求为中心的教育，加强教育的民主化、信息化和福利化。实施科技强国战略，提高自主创新能力，建立以企业为主体、以生产效益为目标的创新体系，提高研发投资的商业化导向，培育中小企业和风险投资。韩国R&D投入占GDP比例由1998年的2.34%上升到2003年的2.63%。新世纪以来，手机、汽车、半导体、数码家电、影视创意、特种船舶等一大批新兴产业快速成长，韩国产业结构不断优化升级。

金大中政府把文化、旅游业作为战略性产业进行培育，坚持“积极支持但不进行干涉”的原则，采取了扩大政府投资、培养创意人才、加强知识产权保护、提升自由创作环境等措施，取消了电影上映前审查。在金大中政府任内，总体预算增加不到5%，但文化部门的预算增加了40%。新世纪以来，全世界范围内掀起了一波“韩流”热潮，韩国制作的电影、电视、歌曲和饮食等受到广泛欢迎，韩国文化软实力大幅上升。

3.3. 金大中政府改革的效果

金融危机后，韩国政府克服了外汇危机，实现了全面而彻底的结构改革，为走向持续健康发展奠定了制度基础。1999年韩国经济增速由上年的-5.3%反弹至9.5%。2001年8月23日，韩国政府还清了最后一笔紧急救济借款，摆脱了IMF经济托管体制。9月15日，外汇储备超过1000亿美元，成为继日本、中国等之后的第五大外汇储备国。

与此同时，韩国金融、企业、政府、劳动四大部门结构调整取得重大进展。金融机构不良债务被清理，正常的融资功能得以恢复，避免了信用环境继续恶化。金融机构股权和治理结构得到改善，独立统一的监管机制建立起来。企业负债率大幅下降，经营主业更加突出，财务结构和治理结构大幅改善，政企间“大马不死”的道德风险解除。小而高效的服务型政府逐步建立，简政放权、压缩预算、国企私营化等取得实质性进展。劳动力市场变得更具弹性，社会安全网更加完善。贸易自由化、投资自由化和资本自由化全面推进，对外开放上升到新的高度。科技创新能力增强，一大批新兴产业快速成长，产业结构不断优化升级。

4. 金融危机前后的政策比较与启示

韩国在发展过程中犯过很多错误，比如，50年代推动进口替代战略、60-70年代实行高度军事独裁统治、80年代重化工业战略转型迟缓、90年代国内结构调整不到位便仓促加快开放、金融自由化过程中缺乏监管等，甚至在1997年爆发了严重的金融危机。但是，韩国最终还是实现了增长阶段跨越和增长动力转换，用了10多年的时间迈过减速关，用了60多年的时间从贫穷落后农业国转型为成熟发达经济体。

不可否认，韩国在经济减速期的转型成功具有很多特殊性，比如，韩国处在重要的地缘政治位置，以美国为首的西方国家长期把韩国作为“自由世界的桥头堡”，给予大力扶持，对其开放出口和技术市场，在金融危机时施以援助，“跌倒了有人扶一把”；韩国即使在1961-1979年的军事独裁统治时期，以金泳三、金大中为代表的民主化势力仍然得以保存，这为韩国在工业化后期过渡到民主政治和市场经济奠定了基础；韩国只有不到5000万人口，属于中型国家，“船小好调头”，在国际上有几个产业或几个企业具备竞争力就足以迈进高收入阶段；韩国从一开始起飞就以私营企业为主，企业竞争意识比较强，当政府不再提供隐性担保以后，能够在国际上较快建立竞争力；韩国收入分配比较公平，社会相对稳定。等等。

但是，韩国迈过减速关主要还是得益于全面而彻底的结构调整[⑩]。韩国的转型成功不是偶然现象，也不是某一项政策的结果，而是一系列政策措施和制度改革综合作用的必然产物。

如果对比金大中政府的施政纲领[11]、金泳三政府的施政纲领[12]、全斗焕和卢泰愚政府的施政纲领[13]，可以发现，转型期间四届政府（1980-2003年）的政策方针基本一致[14]，即按照民主政治和市场经济的方向进行改革。但实际的执行效果却形成明显反差：危机前，深层次结构改革被一再延误，风险不断积累，最终爆发金融危机；危机后，实现了全面而彻底的改革，奠定了建立经济强国的制度基础，成功实现了增长阶段跨越和增长动力转换。如果说，危机前的改革呈局部性、被动式、偏政治化、上层精英主导、受利益集团影响、便宜行事、流于形式等特点的话，那么，危机后的改革呈全局性、主动式、政治经济改革并行、全民共识、方向坚定、攻坚克难、实质推进等特点。

当然，我们并不能完全否定危机前韩国的转型努力，此前的改革进展也为危机后的改革奠定了一定的经济和制度基础，但显然总体上没有解决深层次结构问题，没有扭转低效扩张、产能过剩、金融加杠杆、风险积累的不可持续局面。金大中政府的改革也并不是完美的，为了扩大内需、鼓励消费，滥发信用卡产生了大量不良信用；新自由主义式的结构调整，导致收入差距扩大。等等。但总体上，金融危机后的改革在失业严重、社会矛盾激化等情况下，还是迈出了坚实的一步，无论宏观上还是微观上经济运行机制向市场经济转变。

韩国在增速换挡期的结构调整为我们提供了重要启示，处在同样发展阶段、面临类似挑战的中国，如何避免危机倒逼式的改革？答案只有一个，就是必须要增强危机意识，充分认识到增长减速的必然性和动力转换的必要性，下定决心推动改革和转型，这一点我们具有知识的后发优势。

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[①]这一判断与刘世锦等（2011）一致，刘世锦等认为，潜在增速下台阶的时点在人均GDP11000国际元（1990年G-K国际元）左右。参见：刘世锦等著，《陷阱还是高墙？中国经济面临的真实挑战和战略选择》，中信出版社，2011年。

[②]根据韩国大韩商工会议所（2010）的研究，近20年来，韩国经济“潜在增长率”持续下降。其中，1986年至1990年平均10.1%，1991年至1995年平均7.5%，1996年至2000年平均5.4%，2001年至2005年平均5.1%，2006年至2009年平均3.0%。大韩商工会议所认为，“经济潜在增长率下降的原因，是老龄化和低生育率现象加重，劳动力供不应求，设备投资不振，资本投入减少，劳资关系紧张，服务产业效率低下，研发投资效益不高”。参见《韩国经济》2010年3月12日报道。

[③]郑德龟曾任韩国IMF谈判首席代表，财政部副部长，产业资源部部长。

[④]任韩国贸易协会常务副会长。

[⑤]1997年末根据韩国金融监管办公室的数据，5大企业集团的负债比率达到478.9%，大宇、韩宝集团负债比率约1000%。

[⑥]参见金大中在1998年4月亚欧会议（ASEM）和11月亚太经济合作组织首脑峰会（APEC）上的演讲。

[⑦]参见：韩国财政经济部，韩国开发研究院编，《与国民同启未来：韩国总统金大中的经济哲学》，中央民族大学出版社，1999年。

[⑧]IMF成立的宗旨之一是“通过其职能向会员国提供短期信用, 帮助解决国际收支的不平衡”。IMF在向会员国提供贷款的同时，会向借款国推行一套国际收支调节政策,以实现借款国经常项目的可维持性, 使借款国恢复从国际金融市场筹集资金弥补经常项目逆差的能力。IMF推行的国际收支调节政策的主要内容有：紧缩性货币政策；紧缩性财政政策，限制政府预算赤字和向银行透支的限额；取消进口和外汇管制；提高利率,吸引外资流入, 等等。这套政策在不同时期不同国家效果差别较大，80年代的拉美债务危机和90年代的墨西哥金融危机效果均较差。2009年欧债危机中，IMF对欧猪五国提出的救援条件基本类似。

[⑨]三星、现代、LG和SK。

[⑩]结构调整核心是转换增长动力，只有采取“挤压式增长”的追赶经济体在到达人均GDP11000国际元左右时，才同时面临增长阶段转换（高速向中速）和增长动力转换。因此，不仅在高速增长向中速增速换挡期面临结构调整，比如70年代的日本、80年代的台湾和90年代的韩国，即使在中低速时期也面临结构调整，比如80年代的美国和英国。

[11]参见：韩国财政经济部，韩国开发研究院编，《与国民同启未来：韩国总统金大中的经济哲学》，中央民族大学出版社，1999年。

[12]参见：1、[韩]金泳三，《开创二十一世纪的新韩国》，东方出版社，1993年。2、“新经济五年计划”（1993-1997）。

[13]参见：“5.5计划”（1982-1986）、“6.5计划”（1987-1991）。

[14]与IMF式调整的理念和政策取向也是基本一致的，虽然在技术细节上存在差异。