"三合一"综合执法改革存在的6大问题

随着我国社会经济的深入发展，与之紧密相联的行政执法体制问题也日益突显。推进综合行政执法改革，有利于解决我国行政执法领域普遍存在的多头执法、多层执法、权责脱节和横向职权冲突与纵向效率低下等问题。

改革模式

2015年4月，中央编办确定在全国22个省的138个城市开展综合行政执法体制改革试点。2016年4月，内蒙古自治区编办确定在包头市、通辽市、鄂尔多斯市和巴彦淖尔市4个盟市，满洲里市、二连浩特市2个计划单列市，呼和浩特市新城区等8个旗县（市区）开展综合行政执法体制改革试点。目前，内蒙古多数地方将工商、质监、食药等市场监管职能进行了整合，形成了“三合一”或“二合一”综合监管模式。具体改革模式情况如下：

一是一支队伍管全局的改革模式。

有的是在行政机关内部专门成立综合执法办案机构。如内蒙古自治区工商局于2016年4月成立综合稽查执法局，主要负责查处全区范围内跨两个以上行政区域或跨两个以上业务处室的案件，以及其他需要自治区工商局查处的重大、复杂案件。赤峰市局于2015年3月机构改革时内设执法稽查局，配备执法人员56人，形成统一执法大格局，后食药局单列后，人员减为21人。

有的是将已有的专业市场分局整体转化为综合执法办案机构。如包头、通辽、巴彦淖尔、乌海、阿拉善等盟市将原直属专业市场分局转换为执法局或执法支队，机构和人员配备齐全，专司执法工作。

还有的是将公平交易局与相关执法机构合并，一个机构、两块牌子，既履行对上级业务部门的条线工作，又专司机关内部的执法办案，如呼和浩特市局。

二是跨部门综合执法的改革模式。

主要有以当地政府牵头、多部门执法职能合并的满洲里市改革模式。主要是在市各区组建综合行政执法局，与市食品药工商局各区分局合署办公，将安全生产、食品和药品等领域部分行政执法权限委托各区综合行政执法局承担，最终实现“一个区域一支执法队伍”的目标。

还有按职能相近的部门进行合并的巴彦淖尔市改革模式。巴彦淖尔市工商质监局整合了粮食、商务等部门的执法事项，组建成立巴彦淖尔市市场监督综合行政执法局。乌拉特前旗、杭锦后旗以市场监管局牵头，采用“1+N”模式整合资源，成立社会事业和市场监督综合行政执法局，实现了市场监管局、发改委等10多个部门行政执法职能的跨部门整合；鄂托克前旗组建鄂托克前旗市场监督管理执法局，将市场监督管理局、经济商务和信息化局（除煤炭、节能监察中心方面以外）的行政执法职能等进行整合，实现统一执法事项受理、统一执法案件办理。

三是乡镇一支队伍管全部的改革模式。

准格尔旗在全旗9个苏木乡镇设立综合执法局，将乡镇工商、质监、食药三合一的市场监管所的所有职能职责和人员、编制、经费全部整合在乡镇综合执法局中，将涉及旗市场监督管理局的358项行政权力全部下放到苏木乡镇综合执法局，旗市场监督管理局负责业务督查指导，从而在苏木乡镇层面实现了综合执法改革的“全覆盖”。阿荣旗在11个乡镇成立了综合行政执法局，并完成乡镇综合执法队伍服装标识、法律文书格式、执法专用章的“三统一”。

综合执法改革存在的6大问题

目前，全区工商和市场监管部门综合执法改革尚处于试点和摸索阶段，仍存在一些问题亟待解决完善。

一是个别地区设定跨部门综合执法的界限不科学。没有按照职能相近的原则进行整合，把一些不相关的部门生硬合并，综合执法事项相互之间的关系不紧密，横向执法跨度过大。

二是执法与监管界限不明确。综合执法部门与业务主管部门之间的职责尚未完全理顺，仍存在一定的职责交叉和衔接合作不力问题，互相推诿、扯皮现象常见，需要进一步理顺权责关系。

三是综合执法队伍配置和能力不足。部分盟市新组建的综合执法局大多属于事业单位，人员多数属于事业编制，存在执法资格问题，且未从事过执法，暂时很难真正做到综合执法。

四是多头管理问题亟需解决。“三局合一”后，需要应对三个上级业务部门，工作部署条线交叉、头绪繁多，还要承担地方政府部署的大量非本职任务，负担过重，分散了监管力量。

五是行政执法行为需要进一步规范。“三局合一”后，市场监管局作为新的执法主体，法律保障欠缺，法律主体地位有待确认。执法文书、执法程序等环节不统一，有待于进一步理顺。

六是执法基础相对薄弱，掣肘了集中优势作用的发挥。由于财力有限，综合执法队伍存在办案装备保障不足、技术支撑不足、综合性培训缺乏等问题，极大影响了综合执法办案的调度、指挥和组织实施。同时，对新兴行业、重点行业的有效监管缺乏“专家型”人才等，使得综合执法的集约优势得不到最大发挥。

关于综合执法改革的几点思考

对于当前正在推进的市场监管领域综合执法改革，无论是理论界，还是实务界，都充分肯定了改革的意义和方向，全国各地也都在积极探索改革模式，但大多限于基层区县一级，总体运行不够顺畅，需要加强顶层设计。

一是加强顶层设计，理清职能，科学构建权责统一的大综合执法体系。结合大部制改革，对省市县三级政府工作部门行政执法权项进行全面梳理，整合执法职能，科学界定综合执法机构的职责范围；理顺行政管理与综合执法的职能分工和互动运行机制，建立健全无缝衔接协同机制。此种改革设置较为科学合理，但目前来看实施难度较大。党的十九大报告明确指出，要深化机构和行政体制改革，赋予省级及以下政府更多自主权，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。我国区域间、城乡间差异较大, 各级政府的设置模式和职能定位，要结合本地实际，将职能相近的执法机构进行化学融合，发挥综合执法效能。但目前，个别地区在未进行职能科学界定的前提下，直接将相关政府部门整合，实现物理融合，操作起来较为简单，但会埋下很多隐患，在综合执法改革中应引起重视。

二是强化属地化管理。为了从体制上解决多层执法和重复执法问题，按照执法重心下移的原则，强化地方属地化管理，主要在市、县、区设立综合执法机构，统一负责辖区内的综合执法工作，明确地方执法责任，上级行业部门可对下级执法机构的执法活动进行指导和监督，但不应替代下级机构执法。

三是创新执法方式。地方要确保实现“双随机、一公开”监管全覆盖，建立健全双随机监管改革长效工作机制，充分运用大数据、云计算等现代技术手段，不断提高内部监管实效；与风险评价、信用建设等工作结合，实施分类监管，形成监管合力，不断提高联合监管实效。

四是严格规范执法行为。制定职责清单，完善执法管理制度、工作规则、流程标准等。落实执法责任追究制，深入推进行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度“三项制度”改革工作，进一步提升市场监管综合行政执法的法制化、规范化水平。

五是提升综合执法队伍的综合素质。加强执法人员的业务培训，提高其法律素质、业务素质和执法水平，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施。

来源：工商行政管理半月沙龙

作者系内蒙古自治区工商局综合稽查执法局 林树钧 郭宇

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