官僚体制的经济学分析

你好，今天我给你讲官僚体制的经济学分析。

我们说公共选择学派研究的是非市场的决策。

我们生活当中除了市场机制、工厂、公司、商

场以外，还有许多非市场的机构。它们是我们

生活当中一个重要的组成部分，这些机构和组

织最大的特点是它们的行动不以钱为指导。

1. “官僚机构”是个中性词

什么叫官僚机构呢？bureaucracy，要注意这可

是个中性词，它指的是具有这样一些特征的机

构或者组织：

第一，这个机构的雇主和雇员不从这个机构所

获得的收入当中直接分配收入。也就是说，不

管这些机构的收入是高是低，这个机构雇主和

雇员的收入都不受影响。

第二，这种机构至少有一部分的营运资金不来

自于他们的营运活动，钱是从别的地方划拨过

来的。

这样的机构叫官僚机构。用这个标准来看，政

府当然属于一种官僚机构，大学很大程度上也

是这样的官僚机构。除此以外，私人机构里面

的研究所、研究中心也具有这样的特征，慈善

机构、宗教团体也具有这样的特征。

我们这里所说的官僚体制，泛指那些具有这些

特征的机构和组织。在这些机构里面的人也服

从一些特殊的约束。

比如说，这当中工作的每一个人，他们不能随

便地去找工作，不能今天在这个部门，明天又

跑到另外一个部门去。虽然也会发生一个人在

不同部门之间的调动，但那得经过特殊的批准

才行，不像在市场当中的人能够到不同的地方

找工作。

第三，每一个在官僚体制下面的人，他的绩效

评估基本上是由他的上司决定的。由于整个机

构都不看钱，所以对每一个人的绩效评估就得

看钱以外的指标，这些指标的拿捏基本上由上

司说了算。你的顶头上司怎么看你，对你升迁

的前途起着举足轻重的作用。

2. 官僚中人的追求：津贴、权力与声望

对官僚体制的经济学分析，开山之作是图洛克

（Gordon Tullock）在1965年发表的名著，叫

《官僚体制的政治（The politics of

bureaucracy）》。这本书在2012年由商务印书

局作为“汉译世界学术名著丛书”出版。

官僚体制的政治（The politics of bureaucracy）

图洛克在这本名著里面，就画了一个简单明了

而又生动的图。那是两条交叉的曲线，我给你

复制了这张图。

这张图说的是，在官僚体制工作的人有许多上

司，这些上司离他越近对他的影响就越大；他

的上司离他越远，哪怕官职更高，对他的影响

也越小。

一个普通的科员，他顶头的科长对他有很大的

影响，但离他很远的其他官员，哪怕是一位省

长，对他的影响可能也不大。正因为是这样，

每一位官员都会把那些官职比他们高，但离他

们的岗位比较远的人看作是跟自己职位相等的

人。

在官僚体制里面，每一个人要取得他顶头上司

的认可，是他们面临的非常重要的约束。而在

官僚体制里面的上司，他们追求什么呢？由于

整个官僚体制追求的都不是金钱——他们不能

直接追求金钱——他们追求的是金钱以外的其

他因素，包括办公津贴（Perks）、权力

（power）、照顾下属的机会（patronage）。

三个英文字母都是P开头，简称3P。

3. 官僚体制中的信息失真

官僚体制还有一个重要的特点，它内部的信息

传递是一层一层传达的。图洛克是当代最早研

究这些信息传达过程的特点的经济学家，他指

出信息在传达的过程中会有大量的失真。而如

果领导要找下属了解情况，他做过很细的分

析：

每个领导听20个人向他汇报，那一天的工作基

本都已经排满了；而这20个人又顶多只能听另

外20个人的汇报。这样一层层发展下去，用不

了多少层，信息的丢失就会非常严重，到最

后，金字塔上方的领导根本就不知道下面的人

在干什么。

这是一种非常普遍的现象，是一种任何官僚体

制都难以克服的天然困难。

4. 为什么有野心的人最谦虚

而由于绩效考核跟钱没有关系，所以人们就会

产生不一样的行为。

图洛克在这本汉译名著里面说，无论干什么，

野心是非常重要的，如果一个人连野心都没

有，不在一个问题上、不在一份事业上比别人

多付出的话，他几乎肯定不会有成就。所以有

成就的人一定是有野心的，或者称之为雄心也

可以。

但有意思的是，有一些官僚体制的升迁恰恰把

谦逊当做一个重要的衡量指标，比如在一些宗

教组织里面，你要能升迁必须是个非常谦逊的

人。

这时候你想，一个非常聪明又有野心的人，发

现自己身处这样的一个官僚体制，他如果要升

迁的话，他会怎么办？他就会比别人显得格外

谦逊。而那些本来就没有什么大志向的人，反

而会大大咧咧，有时候会沾沾自喜，这种人反

而没有野心。

你看图洛克的观察是非常敏锐的。

5. 什么样的人能在官僚体制中存活下来

他还指出，所有这些官僚体制由于它们不和金

钱收入挂钩，他们追求的都是更远大的社会理

想和目标，人们就会倾向于认为，在这里面工

作的每一个人做的每一件事，都是在推动社会

的远大目标。

但实际上，在这个体制当中待着的每一个人，

由于他们要在这个体制下面存活下来，取得发

展的机会都必须赢得上司的认可。所以他们每

做一个决策都遇到一个两难的选择，到底是要

服从上司的意愿还是服从社会远大目标的要

求。我们知道这两个目标肯定是会有冲突的，

不可能完全重合。

所以图洛克说，我们假定有两种人，一种叫理

想主义者，每当面临这种两难选择的时候，他

总是把社会的目标放在第一位；而另外一种人

称之为现实主义者，每当遇到这种两难选择的

时候，他总是把上司的意愿放在第一位。结果

会发生什么事情呢？

结果会发生不以人的意志为转移的结果，那就

是只有那些服从上司意愿的人，才能在一次一

次的筛选当中，在体制中存活下来。你要成为

一位伟大的科长，首先要当一位科长；你要成

为一位伟大的参议员，首先要当上参议员。

图洛克举了一个在物理实验里面分子分离器的

例子。不同的分子由于有不同的同位素，它们

的质量是有轻微区别的，但是在实验室当中，

如果对这些具有不同同位素的分子做分离处理

的话，那么经过一次过滤、二次过滤、三次过

滤，不同质量的分子就会被分离开来，而且纯

度就会越来越高。

所以，不管你进入一个行业之前是一个怎么样

的人，怀有什么样的愿望，追求什么样的理

想，经过一次一次的洗礼以后，能剩下来的就

是想法、经验、态度都非常接近的人。

课堂小结

今天我给你介绍了官僚体制的经济学分析。我

们特别提到了一本汉译世界名著，图洛克在

1965年发表的《官僚机构的政治》这本书。

我们对官僚体制做了一个定义，官僚体制并不

是一个贬义词，而是一个中性词。它泛指那些

机构活动本身跟收入没有直接的关系，机构里

面工作人员的升迁跟他们赚钱多少的能力没有

直接关系的社会组织。

而在这些组织里面，约束条件跟在市场里面的

约束条件不一样，里面人的行为方式也就跟市

场里面人的行为方式不一样。但不管怎么样，

最后能在这个系统里面存活下来的，都是具有

相同特质的人。