从美国历史上三次减税效果看特朗普税改前景

来源：苏宁财富资讯

作者：黄志龙 苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任

美国新一轮减税方案于12月3日获得国会通过，金融市场一片狂欢，舆论将其解读为特朗普的翻身仗。本文不对特朗普减税方案本身做过多解读，而是从历史的角度，给特朗普减税方案泼点冷水。

整体看，减税对于提振投资与消费可能会有一定的短期效果，但中长期历史经验表明，特朗普减税政策的前景似乎不那么乐观。

特朗普减税与此前三次减税的意图不同

历史上，美国三次规模较大的减税政策发生在上世纪80 年代的里根政府、世纪之交的小布什政府以及金融危机后的奥巴马政府。

三次减税的核心内容都是通过降低税率减小企业成本，增加国民可支配收入，刺激美国投资和消费。但三次减税在背景、措施和规模上并不完全相同，减税的效果也差异较大。

第一次是里根政府的减税政策和税制改革。1981年里根总统上台，美国经济正处于“滞胀”的萧条期，时任美联储主席的保罗·沃克尔通过大幅提高利率，把高通胀降了下来，却没有解决经济停滞难题。

里根政府认为，税收负担过高是美国经济低迷的根源，在供给学派“拉弗曲线”减税理念的主导下，里根政府先后颁布了1981年的《经济复苏和税收法案》和1986年的《税制改革法案》。特别是1986年《税制改革法案》，不仅涉及到个人所得税和企业所得税的减税，且对美国整个税制结构进行了重大改革，包括削减税收优惠、合并税基、简化税收征管等，改革后的美国税制体系延续至今。

里根减税和税制改革，使得美国经济不仅走出了“滞胀”泥潭，还于1983-1988年实现了战后最长的增长周期。

第二次是小布什政府的减税政策。世纪之交，第一次互联网泡沫破灭，美国经济陷入低迷，2000年上半年美国实际 GDP 增长4.0%以上，下半年便降至2%以下，2001年全年经济增速仅为1%。

为此，在共和党主导的国会支持下，2001年小布什政府颁布了《经济增长与减税协调法案》，降低个人所得税和遗产税，刺激居民消费；2002年颁布《增加就业和援助雇工法案》，降低企业所得税，刺激投资；2003年颁布《就业与增长税收减免协调法案》，降低最高边际税率，为富人减负。

小布什政府的减税政策是美国经济增速回升和失业率下降的重要因素。但与里根时期相比，减税对经济增长的助力作用明显减弱。

第三次是奥巴马政府的减税政策。2008年金融危机后，奥巴马政府不仅延续了小布什减税政策，还于2010年出台了《减税法案》，扩大了遗产税、企业和个人所得税的减税力度。但是，在巴菲特和比尔盖茨等美国富豪的呼吁下，奥巴马减税政策两年后出现了逆转，2012年美国政府颁布了《新减税法案》，恢复了对富人增税的政策，同时将面向中低收入群体的多项减税措施永久化。

综合来看，美国政府最近三次的大规模减税政策，是发生在美国经济处于“滞胀”、互联网泡沫破灭和金融危机之后的增长低迷期，迫切需要减税政策提振企业投资和居民消费的信心。

然而，此次特朗普力推减税政策，美国经济不但没有处于增长低迷期，反而是强劲增长的趋势中。当前美国经济已接近充分就业，经济增速发达国家中也处于领先优势。由此可见，特朗普之所以力推减税举措，相当程度上是为了兑现竞选的承诺，同时为了逆转其急速直下的民意支持率，消除其在其他内政外交方面的挫败感。

有意思的是，减税政策历来是民意支持度最高的政策，迄今为止国会从未否决过政府提出的减税方案，其原因可能有两方面：一是减税政策利好企业和家庭，是政府讨好选民最有效举措；二是美国减税导致的财政赤字增加因美元的国际地位由全球分担，美国政府平衡财政状况的动力不足。

预估特朗普减税效果需关注三方面趋势

当前，市场和舆论对特朗普减税政策一片乐观，对于减税前景也颇为期待。结合前三次美国减税政策的经验，特朗普减税的政策效果，还需要观察三方面指标的变化与前景。

首先是财政赤字可能出现急剧扩张。理论上，“拉弗曲线”为减税刺激经济增长，扩大税基，进而提高税收收入提供了完美的逻辑链条，但在实践中，拉弗曲线大多数情况下都是“有始无终”。特别是，本次特朗普税改将企业所得税税率从 35%降至20%，15%减税幅度高于里根时期的减税幅度（48%降至 34%，降税14%），大幅降低企业税率势必导致企业税收收入短期内大幅下降。与此同时，2016年美国财政赤字为 5873亿美元，是里根时期的 8倍（GDP仅为2.5倍），且美联储未来将处于加息通道，政府债务成本将可能进一步上升。因此，特朗普减税政策一旦落地，短期内或可进一步促进美国就业增长、经济温和复苏，但最终成效关键在于其对联邦财政赤字的控制。

其次是减税并不必然提升美国长期增长增速。减税政策短期可刺激消费和投资，提升经济增长速度，但过去三次减税助推经济增长的动力越来越弱。从历史经验看，仅里根时期的减税有效刺激了长期经济增长潜力，也仅有里根时期拉弗曲线产生了预期效果，其根源在于里根不但实行了减税，还实行了一系列税制改革。但是，在小布什、奥巴马和此次特朗普的减税政策中，涉及全面税制改革的内容较少。

与此同时，减税对于经济增长的刺激作用越来越弱，背后的逻辑链条可能如下：

一方面，降低个人和企业的税负，可增加个人可支配收入及企业税后利润，从而刺激消费和投资；

另一方面，减税的经济刺激作用有一定时滞，短期内可能导致政府税收收入下降，财政赤字扩大，联邦政府通过发行公共债券为赤字融资，从而引导市场利率走高，抑制消费和投资。

前者为减税的经济刺激效应，后者为减税的经济下拉效应。当前者大于后者时，减税成效显著，典型如里根时期，当后者大于前者，减税成效甚微，典型如小布什时期（见下图）。更为重要的是，特朗普政府还面临美联储加息和市场利率走高的压力，这必然会进一步削弱减税的经济刺激效应。

最后，减税与美国劳动生产率提升没有必然联系。劳动生产率提升是驱动经济增长的源泉，美国经济也不例外。有意思的是，过去三次减税政策周期中，里根时期劳动生产率年均增幅为2.27%，而小布什和奥巴马减税政策效应期的劳动生产率年均增幅仅为1.72%和0.7%，减税对劳动生产率改善的效应不断减弱。相反，具有讽刺意味的是，克林顿执政时期的后6年，美国并没有实行减税政策，但却是近40年来美国劳动生产率改善最快的时期，年均劳动生产率增幅达3.02%，同时也是美国历史上极为罕见的实现联邦财政盈余的年份。可见，减税与劳动生产率改善并没有必然的联系，或者说在过去三次减税周期中，减税对劳动生产率改善的作用越来越弱。

数据来源：Wind资讯，苏宁金融研究院整理计算

综上所述，与前三次减税政策出台时美国经济低迷或衰退的背景不同，当前美国经济正处于强劲复苏的周期中，减税作为扩张性财政政策的重要工具，其逆周期调节的必要性并不大，其政策意图也只能从特朗普政府的“不走寻常路”来解释。

即便如此，从历史经验看，减税不但会造成财政赤字的扩张，而且对于经济增长、劳动生产率改善的效果也越来越弱。由此，特朗普力推的减税方案，其政策效应可能难以达到预期效果。

【作者：苏宁金融研究院】 (编辑：文静)