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编者按：相对商业性金融机构，政策性金融机构给外界的印象似是“不为盈利”，但诉求更为宏大，关系国计民生，比如在扶贫、一带一路等重点领域，政策性金融机构都扮演着主力军的角色，但很多领域的投入，短期难言收益，那么该如何考量政策性金融机构的投入与产出？且政策性金融机构同样面临着该有的制约，包括资本、风险考量，那么这些机构的业务又该如何权衡？监管正在补短板，很多问题在进一步明确，但也有未解。（周鹏峰）
来源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）
记者丨李玉敏 北京报道
没有政策性和经营性业务比例要求，而且这也是一个扯不清和划分不清的问题。到底是“三七开”、“四六开”还是“五五开”，怎么来划分？如何操作？或者在什么时点和阶段要保持这样一个比例，其实是很难做到的事情。
成立23年来，给人印象一直颇为神秘的政策性银行终于迎来监管办法。
8月28日，银监会就《中国进出口银行监督管理办法》和《中国农业发展银行监督管理办法》向社会公开征求意见。
为此，21世纪经济报道记者（以下简称21世纪）特意专访了银监会国有重点金融机构监事会主席于学军。他认为，政策性银行的改革方案和章程已经出台，制定监管办法的基本条件已经具备。不过，他也坦言，对政策性银行的政策性业务和经营性业务的划分却始终存在明显的分歧。
于学军表示，由于风险补偿未能完全覆盖，政策性银行的经营性业务很多也是为了配合政策性业务，并弥补政策性业务的收益不足问题。
国有重点金融机构监事会系代表国家（即出资人）对政策性银行等国有金融机构的资产质量及保值增值状况实施监督的机构。因此，国有重点金融机构监事会对进出口银行和农发行直接派驻，履行监督检查之责。
于学军
监管“补短板”办法将进一步完善
《21世纪》：银监会正在制定的两家政策性银行监管办法正向社会公开征求意见，这是23年来，首次有关政策性银行的监管政策出台，能否介绍下这两个政策制定的背景？
于学军：这确实是政策性银行监管的一个短板。多年来，无论是政策性银行的监管者还是银行本身，都在呼吁相关政策的出台，这相当于“做工程的，没有一个尺子度量”一样。
以前主要按照商业银行的监管办法来套用，不过有的东西适用，有的不适用，因为政策性银行和商业银行差别还是很明显，这不仅体现在业务结构的不同，而且在管理体制机制上也有明显区别。政策性银行一般是100%的国有，其首要任务是执行国家政策的要求和任务，所以，它在管理体制和运行机制上明显与国有银行以及其他股份制银行等存在本质上的差异。出台专门的监管办法，就是因为过去缺少这类相关的规定。多少年来，我们曾经试图制定过这样的监管办法，但因为时机不成熟，最终成了“半拉子”工程。
这次政策的出台，背景是2015年初，国务院批复了关于这三家政策性银行（包括国开行，国开行现定性为开发性金融机构）的改革方案。这个改革方案是在经过长时间实践的基础上、反复研究探索的结果，它明确了政策性银行在金融体系中的定位、未来的方向、业务模式和激励约束机制等。经过多方面、相关部门的反复协调，大家达成一致意见。方案和章程中，我个人认为最重要的有三方面内容：一是法人治理，由过去的行长负责制明确提出法人治理结构的要求，建立董事会和高管层，并保留监事会的外派体制；二是激励约束，主要就是资本约束，建立资本补充机制，纳入资本监管体系当中；三是关于政策性银行的业务和市场定位，明确划分为自营性业务和政策性业务，并相互依托、补充。
既然改革方案已尘埃落定，政策性银行就应该有个章程。由人民银行牵头，相关部门参与研究，经过反复讨论、修改，最后确定了三家银行的章程。在改革方案和章程均已出台的情况下，起草一部政策性银行监管办法的条件也就水到渠成了。监管征求意见稿遵循了改革方案的精神和章程治理的框架，我觉得还是比较完善和成熟的。下一步，对于一些合理的意见也会积极吸收采纳，相信经过筛选、提炼，在原有基础上会进一步完善。
《21世纪》：政策性银行监事会按照《国有重点金融机构监事会暂行条例》等有关法律法规进行设置和管理，由国务院派出。9月15日，银监会最新发布的《国家开发银行监督管理办法》征求意见稿中也有这样的表述。意味着，开发行金融机构的监事会也将由内设改为外派。这种外派的监事会和内设的相比有何不同？
于学军：监事会是代表出资人，对董事会、高管层的履职情况履行监督责任。在政策性银行等设置外派监事会，是因为100%的国有股权，所以国家要派出监事会代表出资人履行监督职责。为什么工农中建交五大国有银行都转为内部设置的监事会？那是因为经过商业化和股份制改造后，它们都改制为上市公司，所以从股份制公司的治理要求出发，就应该建立内部的监事会，代表股东——尤其是小股东履行治理职责。
监事会外派体制，相比来说监督的力度更大，因为外派监事会的工作是独立的，需直接向银监会等相关职能部门报告工作，监督的有效性更明确、明显。内设的监事会，报告的路线是董事会，尤其是在国有控股、政府直接管理的情况下，往往难以保持它的独立性。
政策性与自营性业务比例无要求
风险补偿未全覆盖
《21世纪》：银监会要求两家银行坚持以政策性业务为主体。不过除了政策性业务，新规仍允许两家银行开展经营性业务。至于经营性业务的占比和范围是否有可能进一步明确？
于学军：首先比例的要求是没有的，而且这也是一个扯不清和划分不清的问题。到底是“三七开”、“四六开”还是“五五开”，怎么来划分？如何操作？或者在什么时点和阶段要保持这样一个比例，其实是很难做到的事情。但总体来说，政策部门主要是鼓励做政策性业务，经营性业务或者叫自营性业务，也是为了配合政策性业务，用以弥补政策性业务收益的不足。因为，政策性业务本身不赚钱，或者保本微利，规模越大越难以为继，它需要用做自营性业务的收益来维持政策性业务的发展。
对于什么是政策性业务，什么是自营性业务，至今不同的人有不同的看法，从政策性银行成立到现在就始终伴随着争论。在政策性银行内部，每家银行都自己掌握了一定的标准。比如，进出口银行相对明确的政策性业务有“两优”贷款、“三档优惠利率”贷款，农发行则有粮棉油收储贷款等。
《21世纪》：很多政策性业务是为了服务国家战略，可能无法实现商业可持续，这也是很多商业银行不愿意介入的原因。对于政策性业务的风险补偿机制如何考核标准，下一步是否有可能明确，有何建议？
于学军：在做政策性业务的时候，有些实际上是有风险补偿的。比如，农发行的粮食收储贷款，给中储粮公司按照基准利率放贷，所付利息全部由财政部补贴，这就是一种风险补偿机制。又如，这两年农发行和国开行开办的重点建设基金，开始的收益率只有1.2%，这个业务对银行来说是亏损的，也是由财政贴息补到基准利率。
当然，也还有部分政策性业务是没有风险补偿的，比如进出口银行做的“两优”和“三挡优惠利率”贷款业务，风险补偿并未做到完全覆盖，这就要靠进出口银行做其他自营性业务的收益来弥补。
资金来源仍是难题
未来需关注地方中长期贷款风险
《21世纪》：在资金来源方面，政策性银行主要是发债，不过今年上半年以来，债券市场波动较大，为了应对这样的风险，政策性银行是否有可能探索多渠道的资金筹集方式？
于学军：这的确是个难题，政策性银行也想多一些渠道来筹资，但是实际上还是很难解决。这些年，政策性银行吸收的存款都大幅度增长，但相对巨大的投放来说，还是只能起到补充作用。政策性银行的主要筹资渠道就是发债，这对它来说，的确是一个约束。现在财政存款进行招标，政策性银行也可以参与竞争，而且有一定优势，国开行、农发行的存款，大部分都是各级政府的财政或者融资平台的存款。
《21世纪》：征求意见稿中还明确，要建立政策性银行的“资本约束机制”，2015年央行和财政部分别对两家政策性银行进行注资，为何会有不同的注资路径？
于学军：国开行和进出口银行，它们做的业务很大一部分是外币业务，因为贷款客户中很多央企要到海外投资，它们需要外汇资金，所以自然用外汇储备补充资本金，这也是资金的一个来源。而农发行基本上不做外币业务，业务主要立足于国内，聚焦“三农”，所以就注资人民币。
《21世纪》：近几年稳增长的压力较大，而政策性银行扮演了较为重要的角色，资产规模快速扩张，在授信业务中的风险管理方面，有哪些需要特别注意的？
于学军：有这样一个经验，什么时候信贷大幅度膨胀的时候，它就孕育着风险。如果这个阶段政策性银行某类业务增长很快，未来这类业务出风险的概率也就高一些。我个人认为，未来需要关注的领域，主要是形成地方政府性债务的中长期贷款，有可能产生系统性问题。当然，对实体企业贷款，因其承债能力没有政府强大，所以在一定的阶段，有可能更容易发生单体性风险。
《21世纪》：财政部、监管部门对政策性金融机构本身有什么考核标准？
于学军：经营考核不是监管部门的事情，也不是监事会的事情，主要应是财政部的工作。各国有政策性金融机构对此极为重视，每年都在积极努力，想办法完成好各项考核指标。
（编辑：周鹏峰）
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本期编辑 黎雨桐
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