前三岛海域省际博弈背后的渔业资源使用权谁来保护？

文/本社记者 李蒙

山东媒体称日照警方打掉一海上“霸痞团伙”

2017年6月13日，齐鲁网发布一则《日照岚山警方打掉长期盘踞在鲁苏交界海域的霸痞团伙》的新闻，报道了山东省日照市公安局岚山边防派出所正在侦办的一起刑事案件。

报道称，4月7日9时许，岚山渔民王某等人扭送4名青年到岚山边防派出所报案称：“4月6日，其与同事驾驶渔船，在北纬35度1分600秒、东经119度46分500秒处潜水挖野生‘江瑶贝’时，从南侧海域驶来两艘快艇，乘坐20余人，手持镐把、弹弓等械具。其中一艘快艇靠上渔船，4名手持镐把的青年登船，威胁船员，企图控制船只，被反制后带回岚山渔港。”

山东警方后来查明的案情是：“自2012年起，犯罪嫌疑人王某国、张某英成立‘连云港前岛水产养殖有限公司’，披着合法招商引资企业的外衣，纠集刑满释放和社会闲散人员，组建‘海上保安队’。自2016年起，该‘海上保安队’驾乘渔船、快艇，携带镐把、钢管、弹弓等工具，在鲁苏交界争议海域流窜，称该海域是其公司承包的养殖区，以过往或作业渔船给其造成损失为名，采取威胁、打骂等方式，要挟逼迫目标渔船驶进其指定的码头，非法扣押，并以索要罚款、保证金为名实施敲诈勒索犯罪。现已查明，岚山区共有20余艘渔船遭到该犯罪集团非法扣押，被敲诈勒索人民币60.45万元。被抓获的15名犯罪集团成员中，8人有犯罪前科，1人是在缉网上逃犯。5月12日，岚山区人民检察院以涉嫌敲诈勒索罪，对王某国、张某英等6名犯罪嫌疑人批准逮捕。目前，该案正在进一步侦查中。”
　　

江苏方面称山东渔船在前三岛海域“跨界”“违法捕捞”

但江苏省连云港市连云区海洋局和前三岛乡则给出了不同的说法。

连云区海洋局负责人称：连云港前岛水产养殖有限公司（以下简称“前岛公司”）是2012年连云区招商引资到连岛街道开展海珍品养殖的大型企业，成立于2012年7月，注册资金1088万元。前岛公司在2012年承包了连岛街道大路口社区前三岛海域，共计653.1公顷。2012年至2016年10月承包前三岛海域1109.9公顷。自2012年起，前岛公司在取得海域使用证的海域范围内进行海参、鲍鱼等底播养殖，该公司称截至目前已投入资金超亿元。

2017年4月7日下午，连云区接到前岛公司总经理王建国送来的报告称，4月1日到6日，山东日照岚山方向有几十条渔船每天陆续进入前岛公司车牛山岛海珍品养殖区域内偷捕海参和鲍鱼，偷捕范围均在前岛公司承包的养殖海域内。4月6日，前岛公司养殖海域看护人员对上述船只进行驱赶，但对方船只置之不理，仍继续捕捞。看护人员登船警告，登船后发现对方船舱内人员众多且持有棍棒，最终有4名人员被强行带走，驶回岚山码头后交山东日照岚山派出所扣押。前岛公司负责人王世龙前往交涉，结果又被以寻衅滋事、欺行霸市、打架斗殴等理由扣押。前岛公司请求连云港市及连云区政府出面协调，争取释放5名被押人员。

连云区接报后，安排区海洋局、前三岛乡、连岛街道等5名工作人员及王建国，于4月8日上午，赶赴岚山边防派出所进行协调。不料，同去的王建国及前岛公司后赶去送海域发包合同材料的驾驶员，均被岚山边防派出所扣留。

4月14日，连云区与连云港市公安、边防、海警等部门前往日照市公安分局协调会商，没有结果。

对于齐鲁网报道所称的“海上保安队”及“霸痞团伙”的说法，连云区前三岛乡乡长张长春表示，作为一级基层政府，无权也不应该对警方正在侦查的刑事案件发表意见。但在他看来，前岛公司在前三岛附近的承包养殖海域，距离岸边最近的距离为23海里（约42.6公里），一般船只一去一来需要十个小时，即使是快艇也需要四五个小时。在这种情况下，一旦发现承包养殖海域内有偷捕行为，如果报警，海警从岸边以最快的速度赶到，也需要两三个小时，执法成本也很高昂，而海上巡逻力量又比较薄弱。在这种情况下，前岛公司派出一些人员对养殖海域进行日常看护，是情有可原的，应该是属于公司内部的“看护人员”，至于是不是叫“海上保安队”，他并不清楚。

而连云区海洋局负责人认为，山东日照的渔船到连云港市的前三岛养殖海域进行的捕捞活动，应该不是正常的捕捞作业。正常的捕捞作业均需要海洋渔业管理部门颁发“捕捞许可证”，确定作业区域。而山东日照的渔船不可能获得连云港市所在海域作业区域的“捕捞许可证”，这种“跨界捕捞”行为是不合法的。

这位负责人还介绍，海上捕捞船只一旦发生了捕捞纠纷，可以由海警部门进行处理，也可以双方自行协商处理。海警部门进行处理的时候，也会建议双方先自行协商达成一致。这种民间协商解决捕捞纠纷的方式非常常见，在海上每天都在发生。
　　

省际博弈背后的企业生产经营谁保障　

对于齐鲁网报道所称“鲁苏交界争议海域”，连云区海洋局负责人认为，其实没有什么争议。前三岛海域地处海州湾，从历史沿革和行政区划来看，历来属于连云港市辖区。1992年12月20日，南京军区守备二团驻前三岛守备一营撤防前三岛，由江苏省边防总队连云港市边防支队接防，成立了前三岛边防大队和平山、达山、车牛山岛三个边防派出所。另外，根据公安部边防管理局《关于划定公安边防海警执法办案管辖海域范围的通知》，前岛公司与山东渔船发生冲突的海域在北纬35度05分以南，属于江苏管辖海域，而非山东海域。

围绕前三岛的归属问题，江苏、山东两省一直矛盾冲突不断。两省所在的连云港市连云区和日照市岚山区都成立了“前三岛乡”，所辖行政区划完全重合，实为中国行政管理的一大奇观。近年来，岚山区宣布投资4个亿，建设“前三岛休闲海钓基地项目工程”，而连云港市也有意开发前三岛的渔业养殖、旅游、生态、海洋资源。4月6日发生的这一起海上渔业纠纷刑事案件，背后是山东、江苏两省围绕前三岛归属之争的利益博弈。这一案件的未来走向，自然也值得关注。

前三岛到底应该归属哪个省？在前三岛海域发生了渔业纠纷，应该如何依法依程序处理？渔业资源使用权的保护是否该因省际矛盾而失去保护？企业的正常生产经营谁来保障？来自行政法、海洋法、民事诉讼法、刑事诉讼法、刑法领域的知名学者，发表了自己的看法。

中国社会科学院国际法研究中心研究员、中国社科院国际法中心海洋法与海洋事务研究基地主任王翰灵认为，从目前获得的资料还看不出前三岛海域存在行政区划或海洋功能区划争议，国务院一直将前三岛划归连云港市管理，前岛公司获得了国务院海洋行政主管部门颁发的海域使用许可，从海洋功能区划来看，该海域可以从事渔业养殖，前岛公司证照齐全，其生产经营活动是合法的，一旦遭遇不法侵害，有私利救济和寻求公权力保护的权利。即使是江苏、山东两省或者连云港、日照两市认为存在争议，作为政府部门，对在前三岛海域进行正常生产经营的企业都应该保护其合法权益，企业不应因两省争议受害。本案的疑点可能是在前岛公司聘用的安保人员的行为是否合法，企业安保人员不能行使国家公务人员才能行使的执法权力，这需要进一步的案情披露才能判断。

中国人民大学法学院刑事诉讼法教授李奋飞认为，根据刑法第二百七十四条规定，敲诈勒索罪，主观方面表现为直接故意，必须具有非法强索他人财物的目的；客观方面表现为行为人采用威胁、要挟、恫吓等手段，迫使被害人交出财物的行为。如果行为人不具有非法强索他人财物的目的，或者索取财物的目的并不违法，则不构成敲诈勒索罪。因此本案的关键点在于：1.是否有证据证明，前岛公司所看护的海域是否属于其合法经营的范围，是否拥有保护自己合法财产的相关权利？2.是否有证据证明，山东日照捕捞船只的捕捞行为是否合法？是否在法律准许的范围内捕捞？是否侵害了他人的合法财产和相应权利？在本案中，如果前岛公司是在看护自己合法养殖、经营的财产，而日照捕捞船只的捕捞行为侵害了前岛公司的合法财产，那么前岛公司与侵害其合法财产的非法捕捞船只双方就相应损失达成的赔偿则不构成敲诈勒索罪。

中央民族大学法学院行政法学教授熊文钊认为，前三岛的行政归属、海域归属都应该明确，明确的责任在中央政府，如果江苏、山东两省认为存在争议，或者在该海域出现了冲突和纠纷，也应该报中央政府寻求解决，而不应该两个省、两个市争执不休、加剧冲突，使在该海域正常生产经营的企业或个人受害。前岛公司是由连云港市招商引资来的，根据政府信赖保护原则，连云港市政府有责任对企业的正常生产经营活动和合法利益进行保护，如果因为政府没有完全尽责而发生了损害，企业有向政府主张赔偿的权利。类似这样的问题要从国家利益考虑，区域划分以经济建设为中心、以民为本，如果确有必要，两个省、两个市也可以对前三岛海域进行共同开发，寻求双赢。

北京大学法学院行政法学教授湛中乐认为，区域争议的解决要走法律程序，严格按照法律程序去办，避免部门利益驱动以及区域利益驱动，公司企业内部安保人员也应该依法保护企业利益，这是一个很值得探讨的话题。

中央财经大学法律硕士教育中心主任、中国法学会案例法学研究会秘书长李轩认为，从目前的材料来看，在前三岛渔业纠纷案中，存在地方保护主义和司法不公正的嫌疑值得警惕，本案的管辖权也存在争议，前岛公司的民事自助行为和私力救济行为的法律边界需要进一步厘清，如果企业保安没有持械，司法实践中一般很难认定为刑事行为。

中国人民大学法学院民事诉讼法学教授肖建国认为，目前获得的证据还不足以判断前三岛海域的归属，需要获得更加详细的海域使用管理信息，但经验判断海域的使用权应该属于江苏。本案前岛公司的行为大体上符合民事自助的要求，但是否超出了必要限度还需要进一步证实。争议的解决应该两个省或者到国务院层层进行协商，但在争议解决之前，任何一方都不得改变涉事争议海域现状。

不管前三岛的省际争议是否存在、如何解决，利用前三岛海域渔业资源合法经营的企业，正常的生产经营活动和合法权益都不应该因省际矛盾受到损害。毕竟前三岛不管属于哪个省，都是中国的，中国的法律是统一的，对所有合法经营的企业的产权保护原则和标准也是相同的。