一幅地图，折射出中国境外NGO的尴尬处境

国际组织的工作经常要跨越不同的国家和地区，工作难免会受到当地的政治、文化风俗、传统等因素影响，有时也会陷入到“左右为难”的境地。早前，国际环保组织绿色和平的台湾办公室就因报告中的“地图”，遭到台湾网友和捐款人的批评。

在《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》实施后，针对在中国境内活动的境外NGO的管理加强，而国家安全也成为管理中的重要考虑因素。

作者丨阿七

过去一周，国际环保组织绿色和平在台湾“不太和平”。不少台湾网民到“Greenpeace绿色和平（台湾网站）”的facebook给“差评”，留言批评其伤害台湾民众感情，甚至质疑其财务利用不合理，要求退还此前的捐款。

此事的缘起是绿色和平在《中国煤电产能过剩与水资源压力研究报告》中使用的地图，将台湾纳入到中华人民共和国的国界线之中。

以上图片为facebook截图

一张地图引发的冲突

2017年7月5日，绿色和平总部办公室发布了一篇分析报告 “Analysis: How cutting China’s coal overcapacity could help tackle its water woes”（中国煤电产能过剩与水资源压力研究报告），报告中有一张中国地图的国界线包括了台湾：

引起争议的地图。图片来源：绿色和平官方网站

这一地图经过facebook传播之后，在台湾网络上引起不少争议。绿色和平的facebook账号引来一批抵制评论，一条评论写道：“基本的文化尊重都做不到，你要怎么跟人家要钱呢？”

截图来源于邱毓斌facebook，邱毓斌为屏东大学社会发展学系助理教授邱毓斌，台湾人权促进会执委

此事还引起了关于NGO募款方式和本土环境议题的讨论，绿色和平表示会有专人处理民众的取消捐款需求。

针对这件事，绿色和平7月7日起开始在facebook上回复网友，并发布致歉声明。声明提到：“该份报道的研究范围并不包含台湾，地图出现台湾实为误植，对于图表信息错误，我们深感抱歉。”同时也强调环境问题不分国界，需要联结全球的力量，而台湾地区的募款也全部用于台湾本地议题，有相关财务报告证明。

来源绿色和平台湾网站

“必须面对的现实”

本次引起争议的地图，是属于绿色和平北京办公室出版的报告，因此该地图必须遵守中国大陆的《地图管理条例》：出版品的地图中必须包括台湾。北京办公室过去出版的报告中也是这样处理。（2016年1月1日实施的《地图管理条例》规定“中华人民共和国国界，按照中国国界线画法标准样图绘制”。）

其实，“国界线”的争议在亚洲不少国家和地区中都存在，前绿色和平东亚分部行政与区域发展总监冯家强接受端传媒采访时表示，“这是所有国际组织都必须练习面对的难题”。

为避免这类争议，有的组织或刊物会使用没有行政标识的自然地图，或者把未在研究范围内且有争议的地方“标白”。

在绿色和平的解释中也有这么一句：“这是绿色和平在许多方面必须面对的现实”。

早在2010年绿色和平将要开设台湾办公室时，它们就遭遇到质疑的声音。根据台湾媒体苦劳网报道，当时有几家民间团体认为绿色和平是由在香港登记立案，并在北京发展工作的“GreenpeaceChina”，“伤害台湾尊严”。

当时“GreenpeaceChina”的执行长Mario Damato就有回应：“希望大家有信心，两岸的敏感议题，我们知道。”同时，他解释开设台湾办公室是绿色和平全球各分部“执行长会议”讨论结果，他们会坚持只接受民众和独立基金会资助。

2014年，绿色和平在台湾环保署门口挂布条、贴符咒，批评当时准备出台的《新化学物质及既有化学物质资料登录办法》安全评估报告的标准太过宽松，与国际脱轨

另外，绿色和平的道歉消息被传到中国大陆社交网站时，也有大陆网友对这一处理方式表示不满。

现实中，在中国境内开展工作的国际组织，要面临的难题还远不止于“地图”。

身份尴尬的国际NGO

7月10日，绿色和平再发表文章《守护环境不分彼此》。文章强调守护环境才是核心。在facebook平台上，有网友留言表示认可。

截图来源于facebook

其实，在经济全球化大背景下，像绿色和平这样的国际NGO（International Non-Governmental Organization）数量不少。根据国际协会联名的《2016-2017国际组织报告》，国际NGO一共有60919家，占总国际组织数88.83%。

而这批国际NGO，在跨国和跨地区工作时，也面临着不少挑战。

政治学学者唐昊曾在研究分享中提到，国际NGO面临着合法性和有效性两个障碍。大部分国际NGO，特别是有固定国家归属的，都没有获得国际法的主体资格。因此，它们的分支机构所在国从事活动，就必须遵循所在国的国内相关法律法规。

中国近年来开始加强对公益行业的管理，其中就包括国际NGO。

2017年1月实施的《境外非政府组织境内活动管理法》（下简称“境外法”）对境外非政府组织（即境外NGO）的活动作出了相当严格的管理规定，包括组织登记要求有主管单位同意文件，同时也规定境外组织机构只能在登记限定范围内活动，不能设立分支机构，不得在中国大陆境内募款。

图片来源：http://www.scmp.com

此外，国家安全的关注度提高是“境外法”出台的一个重要背景。而在中国大陆的舆论环境中，境外非政府组织经常被“一刀切”地等同于“居心不良的境外势力”、“外国政府的代理人”。

这些现实情况也促使在中国境内活动的境外非政府组织更低调和审慎。

资料显示，自1月至5月，全国范围内成功登记的境外非政府组织代表机构共99家。在2016年两会期间，人大发言人傅莹表示，当时在中国境内活动的非政府组织数量已有7000多家，这意味着仍有大批近年在中国境内开展工作的境外非政府组织尚未成功登记。

中国境外非政府组织登记地图，颜色越深表示登记数量越多，黄色表示登记数量多于10家，灰色表示未有登记的组织，数据截止至2017年6月，图片来源：http://thediplomat.com

长期关注慈善法规的学者贾西津在“境外法”实施之初，就分析指，境外非政府组织登记需要办理的资料和手续都比较费时力，而最大的挑战仍然集中在业务主管单位——如何找到主管单位名录上的具体负责人、主管单位的裁量权大、协调沟通成本高等。

此外，在中国境内登记的境外非政府组织和代表机构都不允许在中国境内进行募捐。根据2016年新闻发布会上，全国人大常委会法工委社会法室主任郭林茂就此问题的回应，是因为境外非政府组织的代表机构不是法人，无法认定为慈善组织，而《慈善法》规定了慈善组织才能有募捐资格。

因此，境外非政府组织在中国境内活动的经费都必须来自中国境外。在本次事件中，台湾捐赠人的捐款并没有用于中国大陆的项目，却也引起了要求退捐款的反应。由此可见，海外捐赠人的立场和国际组织在特定国家或地区工作时的处理手法有冲突时，也有引发矛盾的可能，但在现有法律框架下，这一问题似乎不好解决。

资料来源：Facebook、绿色和平官网、端传媒、Npost.tw、《境外非政府组织境内活动管理法》实施情况分析报告

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