（原标题：移交IANA监管权限：美国葫芦里卖的是什么药？）
摘要：2016年的里约奥运会，在各种让人应接不暇的新闻中逐渐走向尾声。相比运动员激烈拼搏去夺取金牌，中国观众在里约奥运会期间，不经意间上了一次游戏规则课，从裁判奇葩的判决到各种运动对手精妙的运用规则来“搞”，各方就如何理解规则、制定规则、遵守规则以及运用规则展开博弈，让观众震撼之余，也从侧面凸显了中国在崛起过程中正在进入的一个全新阶段。在奥运赛场之外，在当今世界大国博弈的新领域——全球网络空间，中国正再次面临一场具有重要影响的战略博弈：9月30日，美国商务部通讯管理局将就是否决定向ICANN（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，互联网名称与数字地址分配机构）移交IANA（The Internet Assigned Numbers Authority，互联网数字分配机构）监管权限，做出最后的决定。
自2014年3月14日美国声明考虑转让IANA监管权限以来，这一转让被看作是1998年以来，推进互联网最具象征意义的关键资源——根区、根服务器、根区文件和文件系统以及域名注册管理机制等——走向国际化所取得的最重要的成就。但综合各方的实际进展来看，人们可能再度看到里约奥运式的规则博弈，即最终的“转让”即使如期发生，可能也会与人们之前的预期相差甚远。
IANA监管权限，事关支撑全球网络空间正常运转的根服务器、根区文件和文件系统的管理权限。在一般人的“认知框架”里，当看到新闻里出现“美国政府将转让监管权限”或者“美国政府转让监管权限”的字样时，会形成基本的预期：转让前，美国政府是可以监管的；转让之后，美国政府就不可以监管了。这个基本的认知框架，可能从一开始就偏了：目前，美国政府通过商务部通讯管理局对IANA实施的监管，主要体现在一个方面，即在注册域名过程中，如果涉及对根服务器、根区文件和根区文件系统进行修改，这种修改必须得到美国商务部通讯管理局的书面同意才能实施。
自1998年至今，美国政府成为世界上唯一一个能够对根区文件和文件系统实施合法关系的政府，通过与ICANN的招标合同以及与控制根服务器的威瑞信公司的合同，其地位得以确认。这种情况在进入21世纪之后，就引起了各方的担忧，从2003年联合国框架下召开突尼斯会议开始，如何有效推进互联网的国际化，就成为各方关注和努力的目标。美国的应对措施主要从两个方面着手：首先，以更加温和且隐蔽的方式，避免过于高调的行使这种监管权限，从而避免刺激其他当事方的情绪；其次，以“私有化”取代“国际化”，作为推进的方向，所谓的私有化，就是强力弱化其他主权国家进入ICANN获得对根区文件的掌控权，鼓励ICANN朝向一个具有独立地位和运作能力的美国非政府组织方向发展，鼓励非国家行为体，尤其是美国公司，在其中发挥更加重要的作用。而这些诉求背后，是美国对于规则游戏的把握：只要ICANN还是一个遵循美国法律的组织，而且只要其他主权国家不能通过ICANN新规章来合法地掌握决策权，那么ICANN就会在事实上继续处于美国政府的单边控制之下。
2014年3月14日，美国宣布考虑转让监管权限，一个重要的背景是斯诺登披露的棱镜门。为了用最小的代价摆脱在道义上陷入的战略被动，用相当好看却没有什么实质性让步的监管权限转移来重新掌握战略主动，无疑是非常高明的。
在移交过程中，美国对规则的重视和把握能力，凸显无疑。新监管权限从三个方面被纳入美国预期的轨道：其一，坚决杜绝任何主权国家进入的可能，为此不惜动用美国的否决权，即保留对所有移交方案以及ICANN章程最终修订版本的最后审核权；其二，主动用私有化方案作为移交方案的基础，将移交方案讨论的焦点，从如何更加有效地实现对根服务器、根区文件系统的国际化管辖，转移成为对ICANN工作流程透明度和有限监督的讨论，通过这种讨论，实现对ICANN理事会的弱化、虚化，用社区授权机制和授权委员会实质性削弱乃至架空理事会，同时有针对性地继续削弱本来就不强势的政府建议委员会的地位和作用；其三，在人事关系方面，强化ICANN决策层的兄弟会属性，严厉打击ICANN高层改善与美国之外国家——尤其是中国--关系的举动。
推进IANA监管权限移交，实现互联网关键资源的国际化管理，是汇聚了众多有志于推动互联网造福全人类的人们的共同愿望。多数社群的成员，基于朴素的认识，愿意以最大限度的主观善意来认识和推动这一移交进程。相当数量来自中国的成员，更是认为只要中国政府能够谨小慎微，认真严谨地理解好国际规则，能够严于律己，相关进程一定能够根据写在字面上的规则那样客观、公正、公平地运行。
复旦大学国际政治系副教授 沈逸
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