千亿收费依据成秘密 民航发展基金被诉违法

从“机场建设费”到“民航发展基金”为名收取了超过千亿资金，依据则是一份“神秘文件”，中国航空乘客整整被“绑架”了20年。

“神秘文件”有何神秘？上海律师王录春向财政部申请信息公开历时一年仍未见到文件的真面目。在财政部以保密为由拒绝后，北京一中院于2013年9月22日作出“财政部败诉”的判决。

始于1992年的机场建设费，于2012年更名为民航发展基金。这个被社会广泛质疑的法外之费，在财政部的主导下多次延期，这次诉讼是否能够终止不得而知。根据规定，民航发展基金的截止日为2015年12月31日。

财政部败诉

坐飞机每次都要交50元或90元的民航发展基金，其依据为2012年4月1日实施的财政部关于印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（下称《民航发展基金收取办法》），属于政府性基金，其收入需要上缴中央国库，并纳入政府性基金预算，专款专用。

根据规定，之前收取的民航机场建设费废止，改征民航发展基金，收费标准不变，乘坐国内航班的旅客每人次50元，乘坐国际和地区航班出境的旅客每人次90元（含旅游发展基金20元）。

2012年5月16日，上海律师王录春以撰写论文为由，向财政部申请公开制定上述两个文件的依据，即国务院的批示文件和批准文件。5月29日，财政部回应：被申请公开的内容“涉密”，不属于政府信息公开的范围。王律师申请复议失败，遂向北京市一中院提起行政诉讼。

历时一年有余，2013年7月29日，北京一中院开庭。财政部向法庭递交了三份保密证据，要求法庭单独审查（不在法庭上公开质证）。法院对此三份证据进行审查后认定，这三份证据与本案无关，不予采纳。

法院认为，财政部应该向申请信息公开人说明信息不公开的理由。最终，法院认为，财政部拒绝公开信息的告知书缺乏事实依据，应予撤销，判令财政部对王律师的申请重新作出处理。

目前，王录春正在等待财政部重新作出信息公开处理。据了解，民航发展基金将于2015年年底到期，民航资源网显示2013年民航发展基金收入预算数为242.82亿元。（财政部：2013年民航发展基金收入预算数为242.82亿）

这次公益性诉讼是否能够终止民航发展基金还需等待。

追踪千亿收入

民航发展基金的前身是机场建设费。根据新《民航发展基金收取办法》，民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成。

1992年1月28日，中国民用航空局、财政部、国家物价局以民航局发（1992）第20号《关于征收民航机场管理建设费的通知》文件的形式，开始征收“民航机场管理建设费”（本文其他地方统称“机场建设费”），要求乘坐民航国内航班的每人缴纳15元。

征收依据是“国阅[1991]144号《关于听取民航考察团出国考察情况及对民航和机场管理体制深化改革若干意见汇报的会议纪要》的精神”。

以“整顿机场秩序，统一收费标准，加强机场建设”为由，1995年10月14日，民航总局、国家计委、财政部拟定了《关于整顿民航机场代收各种建设基金的意见》，由国务院办公厅以国办发[1995]57号文的形式下发通知，机场建设费标准统一调整为：乘坐国内航班的旅客每人50元，乘坐国际和地区航班的旅客每人90元。

依据上述国务院两个神秘文件收费，则遭到了多方面的质疑。有关统计，20年间机场建设费收入超过千亿元。多名全国人大代表以及社会人士均建议在全国范围内彻底取消“机场建设费”收费项目，“这是一项收费时间最长、收费范围最广、最没有法律依据、最不公开透明的费用。”全国人大代表、广东省茂名市工商联主席陈华伟在2012年两会期间曾公开批评。

中国人民大学民商法教授刘俊海认为，基于航空旅客和航空公司之间为单纯的民航客运合同关系，合同强势一方的航空公司在收取航空票价的同时征收机场建设费（或民航发展基金）实际上违背了《合同法》的自愿、平等、合法原则。

据统计，首都机场2011年财报显示，机场建设费收入达10.02亿元。白云机场2011年年报显示，营业收入中有机场建设费返还5.85亿元，占其营业收入的13.76%。美兰机场则有1.19亿元的机场建设费返还。

合法性遭质疑

迫于社会舆论的压力，2012年两会后，财政部公布新的《民航发展基金征收办法》，规定机场建设费由民航发展基金取代，收费日期截至2015年12月31日。

这种更换“马甲”的方式并没有取得认同。全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为民航发展基金是“换汤不换药”。“机场建设费之类的非税收入，不应该是永久性的。20年前征收机场建设费，尚可以理解勒紧裤腰带支持国家建设。”

民航资源网显示，2012年民航发展基金218亿元，其中民航基础设施建设基金收入63.92亿元，民航机场管理建设费收入154.43亿元。“不应过分强调取之于民，而应该是取之于企。”叶青认为。

记者发现，民航发展基金作为机场建设费的延期，已经是第四次。在之前的2006年、2007年、2010年，财政部均以“国务院批准”的名义三次延期机场建设费的收取。

数额越来越大，征收是否合法？花费是否合理？换个“马甲”改为民航发展基金继续征收是否具有合法性？上海律师王录春希望借助信息公开看到“国务院批准”文件，获得的结果是“文件保密”。

不过，法院判决财政部败诉还是让王录春看到了希望。王录春认为，机场建设费开征应当能够确认它是一个“合规、不合法”状态下诞生的权力怪胎，到如今已经发展成为“既违规、又非法”。

2000年出台的《立法法》第九条规定，国务院就“对非国有财产的征收”事项的部分立法权，需全国人大（或常委会）的明确决定进行授权和通过制定行政法规的方式实现的双重要求。“纵观机场建设费上列的所有文件，《立法法》第九条的两项要求无一符合，因而认定其‘非法’的法律逻辑应当清晰可辨。”王录春说。