范志勇：《19世纪最后十年的关税内乱》——历史上的美国贸易政策（十）

范志勇中国人民大学经济学院副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

本文字数：5248字

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对于关税来说，19世纪最后的十年是极其混乱的十年。在这十年里边，目睹了三次税法改革，其中两次提高税率，一次降低税率。那么为什么会在如此短的时间内出现如此魔幻的关税改革呢？这主要和两个因素有关。一是共和党片面追求高关税政策，背离了民众当时对削减关税，削减税收负担的诉求；二是民主党在应对1893金融恐慌时软弱无力，再加上内部分裂，措施了进行关税改革的大好时机。当时间即将迎来20世纪时，美国也迎来了整个世纪最高的关税税率。

一、19世纪末民众对于高关税的反抗

1890年共和党哈里森总体签署《麦金莱关税法案》，标志着内战后最彻底的贸易保护体制改革开启。这轮关税改革导致应税商品税率上升超过5个百分点，达到50%左右。然而仅仅4年过后，《麦金莱关税法案》即被民主党推动的《威尔逊—戈尔曼关税法案》所取代，新税法使应税商品税率下降约10个百分点，一举粉碎了《麦金莱关税法案》的全部成果。

为什么这次关税法案仅仅维持了4年？难道美国人民这次对关税的态度发生突变了么？回忆一下在1888年关于关税的大辩论中，公众辩论的焦点集中在如何降低关税和财政盈余。1888年之后共和党全面掌握了政府和国会。但是在执政后，共和党对公众议题的回应似乎与民众的期待相去甚远。一方面，共和党无视民众希望降低税收负担的要求，在1888年到1890年财政盈余分别达到1.1亿、0.85亿和0.85亿美元高水平的情况下，共和党上台后仍然于1890 年通过《麦金莱关税法》，大幅提高关税收入。另一方面，为了降低财政盈余，国会又肆意扩大内战期间退伍军人养老金和公共工程开支，毫无节制地扩大财政支出，减少财政盈余。

图1、美国财政收入、财政支出和财政赤字（百万美元）

数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

共和党的政策引发了民众的强烈反感，就在《1890年麦金莱关税法案》通过的当年，民主党就在中期选举中赢得了众议院多数党的地位。就连麦金莱本人也因为重新划分选区后，被民主党派的州议员挤出俄亥俄州的议员选举。美国人民似乎看到了降低关税的希望。

二、对1893年金融恐慌打断的关税改革

在1892年总统大选中，民主党人克利夫兰与共和党人本杰明·哈里森再次同场竞技。关税又一次成为重要的选举议题。共和党的竞选纲领不出意外的指向“美国的贸易保护信条”，强调“除了奢侈品以外，所有无法在美国生产的物品都应该免征关税。所有与美国劳动者生产的物品形成竞争的进口产品，都应被征收关税，且税率等于国内外工资之差。”而民主党则针锋相对的强调，联邦政府“没有任何宪法赋予的权力开征关税，除非是为了获取财政收入”。[1]由于共和党在财政政策上倒行逆施，民主党终于在1892年风卷残云般地使共和党全面出局。民主党不仅依旧掌控着众议院，又从共和党手中夺走参议院，而且克利夫兰在总统大选中胜出。不过对于关税改革来说，民主党的这次全面执政真的可以算是“生不逢时”。1893年一场严重的金融恐慌彻底打乱了民主党的关税改革的计划。

这一时期正值美国国内正就“货币本位”问题展开激烈争论。[2]1890年《谢尔曼白银收购法》(Sherman Silver Purchase Act)通过，该法案要求联邦政府每月购买450万盎司银（这是此前1878年《布兰德–阿利森法》规定的购买量的2倍），并且必须以财政部国库券进行支付。随着国际银价（相对黄金）不断下跌，持有国库券的投资者（尤其是外国投资者）必然选择兑换黄金（黄金更保值），导致美国国库黄金储备急剧流失，金融收缩进一步恶化。1892年下半年，伦敦的一家大型投资公司巴林兄弟（Baring Brothers）倒闭。这导致大量黄金迅速从美国流出，引发剧烈的银根紧缩。财政部的黄金储备迅速枯竭，金融恐慌初露端倪。大量银行开始倒闭。投资者担心国会会在支持白银的利益集团压力下脱离金本位，因此引发了对国库黄金储备的挤兑，金融收缩进一步恶化。

1893年，美国银行系统出现大面积挤兑，企业破产和贷款者丧失抵押品赎回权的现象如潮水般席卷美国。工业产量从1892年5月的巅峰减少17%，在1894年2月跌至谷底。失业率从1892年不足4%的水平飙升至1894年的12%以上。[3]

图2、1890-1900 人均实际GDP及其增长率

数据来源：根据Maddison Project Database (MPD) 2018测算

克利夫兰总统极不情愿地把工作重心从关税制度改革转移到应对金融危机之上。克利夫兰总统要求国会召开特别会议废除《谢尔曼购银法案》，以稳定黄金储备和金本位制。然而这与绝大多数民主党人倾向于支持白银的主张不同。克利夫兰的立场破坏了党内团结，使他在推行关税改革时遭遇党内盟友的背叛。尽管克利夫兰成功地废除了购银法案，巩固了美国的金本位，但此举未能刺激经济，美国陷入严重的经济衰退。

三、民主党的内部分裂与虎头蛇尾的1894年《威尔逊-戈尔曼关税法案》

1893年12月，众议院筹款委员会新任主席民主党人威廉·威尔逊（William L.Wilson）提出了一部法案，建议将很多原材料（如羊毛、煤炭、木材、铁和铜）列入免税清单，同时适度下调制成品的关税，没有对棉纺织品生产商和钢铁生产商造成太多威胁。然而当威尔逊关税法案提交给参议院后，其中有8名支持高关税的民主党人在阿瑟·戈尔曼（Arthur Gorman）的带领下倒戈，与共和党共同要求恢复多项保护性关税。参议院对众议院提交的法案提出634项修正案。尽管盐、木材和羊毛仍在免税商品之列，但原材料免税的原则被淡化了，铁矿石、煤炭和食糖被重新课以关税。从量税重新引入关税法案，棉花、毛制品和玻璃制品的关税也被调高。参议院对法案的修改使众议院的民主党人大为沮丧。随后众议院与参议院组成的协商委员会也陷入僵局。民主党因无力扭转严重的经济衰退，已经招致公众的很多批评。在关税改革方面又表现的犹豫不决，除将部分原材料加进免税清单以外，他们在避免大幅削减关税影响那些有强大政治势力的行业。

1894年8月，经过两院协商后的《威尔逊-戈尔曼关税法案》正式成为法律。这部法律相对于民主党人降低关税的初衷大打折扣。尽管威尔逊和克利夫兰本人对该法案都失望至极，但1894年《威尔逊-戈尔曼关税法案》下调了应税进口产品的平均关税，使之从50%下降到39%，减少了11个百分点，降幅达到20%。

图3、19世纪最后十年美国关税的调整

数据来源：Historical Statistics of the United States (Colonial Times to 1970)

四、麦金莱卷土重来

美国经济在1894年短暂企稳后再次陷入严重衰退，并且直至1897年中才有所好转。在1894年至1898年间，失业率连续五年超过11%。许多农民受到大宗商品价格下跌的沉重打击后，被迫放弃抵押土地的赎回权。不少城市也出现了激烈的劳工动乱，罢工、示威抗议和停工事件频频发生。[4]联邦政府受高额财政赤字所累，没有太强的政治意愿援助这些人群，为他们纾困。

经济的糟糕表现再加上民主党关于货币制度和关税政策的内部分裂，仅仅在全面执政两年之后就丢掉了国会的控制权。1896年支持金本位和高关税的共和党人麦金莱赢得总统大选。共和党重新执政之后，第一要务就是废除1894年民主党通过的关税削减法案。共和党主张提高关税，改善财政收支平衡，扭转黄金外流的趋势，实现国家重建繁荣，同时进一步保护本国工业免受外来竞争的冲击。

1897年在麦金莱总统的推动下，《丁利关税法案》得以通过。这不法案被称为“有史以来保护最全面且保护范围最广的关税法案”。它在美国实行了13年之久，1909年才被废除，成为美国历史上生效时间最长的关税法案。《丁利关税法案》使应税商品税率从此前的42%上升至1899年的52%，略高于《麦金莱关税法案》后的关税水平。与此同时，随着澳大利亚、南非和阿拉斯加的黄金供给增加，全球的黄金供给增速加快。全球货币条件变得宽松，促进了经济强劲复苏，全球价格也开始回升。

同过去一样，经济复苏的时机使民众认为是《麦金莱关税法案》推动了经济回暖，高关税推动经济繁荣的执念进一步加深。

附录、19世纪末的美国关税政策

[1] 参见Johnson and Porter（1973），第87页。

[2]自1873年实施金本位后，美国经济多年处于通货紧缩状态。中西部的农场主利益集团和西部的矿业利益集团迫切要求铸造银币，增加货币供给，建立一种“金-银复本位体制”。农业利益集团深信联邦政府通过购买白银并铸造银币会提高农产品价格，终结通货紧缩，以降低农场主偿还农场抵押贷款及其他债务的实际成本。而矿业集团则希望其矿产价格上涨。用白银铸币可以同时满足这两个目标。因此中西部的农场主利益集团和西部的矿业利益集团因共同利益而团结到一起。但这一议题使他们与东部共和党人产生重大分歧。东部共和党反对采用复本位货币制度，并且倾向于严格遵守金本位。直到1900年国会通过《金本位法案》（Gold Standard Act），才彻底终结了长达一个世纪的货币争议。在这场争议中，多数共和党人倾向于支持金本位，而多数民主党人则倾向于支持银本位。关于美国货币制度的演进问题，我们将专章进行讨论。

[3]请参见Miron and Romer（1990）以及Romer（1986）。

[4]《贸易的冲突》第6章。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。