焦点访谈丨划界线、定边框、设清单 建设美丽中国有了“绿色标尺”

（原标题：焦点访谈丨划界线、定边框、设清单 建设美丽中国有了“绿色标尺”）

不久前，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》（以下简称《意见》）正式发布，标志着中国生态环境分区管控进入新阶段。实施生态环境分区管控是提升生态环境治理现代化水平的重要举措，简单说，就是对生态环境进行分区域差异化的精准管控，比如三江源等国家公园的设立就是属于生态环境分区管控的措施。那么分区管控具体怎么分怎么管？如果一家企业想要选址建厂，一个地方要发展产业，会面对什么变化？几年来各地的试点探索效果如何呢？

生态环境分区管控，第一个关键词就是“分区”。它是以保障生态功能和改善环境质量为目标，实施分区域差异化精准管控的环境管理制度。通俗地说，就是不同区域，政策不同。

清华大学环境学院教授 刘毅：实际上强调的是因地制宜，根据不同的区域自然环境禀赋、生态环境的特点，进行有针对性生态环境治理，不搞一刀切，我觉得这是它最精髓的地方。

当前，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，为什么要实行分区管控？如何处理好发展和保护的关系呢？这也正是《意见》的第二个关键词——源头预防。

清华大学环境学院教授 刘毅：源头预防就是要在比较早的阶段来避免未来可能出现的生态环境风险，而不是等到一切都已经做好之后，再去末端做污染减排。

生态环境部环境规划院副院长 万军：我们国家的生态环境保护，前期的时候有包括环评等一系列的前期源头预防制度，但是那时候很多属于被动的，项目来了之后才主动去看对环境有什么影响。现在生态环境分区管控，企业过来之后，就可以很清晰地知道这个地方的生态环境保护要求是什么。

了解这项制度，还要了解第三个关键词——三条线，分别是生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线。严守这“三条线”是生态环境分区管控的重要前提，不过，这“三条线”的概念并不是这次《意见》出台才有，比如划定生态红线的要求已经存在多年。从2017年开始，我国又启动了“三线一单”试点，也就是在“三条线”的基础上，再加上一个“生态环境准入清单”。

生态环境部环境规划院副院长 万军：前期的这些试点和实践已经积累了丰富的经验，包括前期最早从济南、连云港等4个城市开展试点，到后来的时候，在长江经济带11个省市率先推进“三线一单”制定，再到全国分两批实现全国全覆盖。

那么，生态环境分区管控到底要怎么分？怎么管呢？读懂它，也要关注三个重点，分别是生态环境的管控单元、准入清单和信息平台。管控单元是基础。目前，我国共划定4万多个生态环境管控单元，这些管控单元又根据情况不同，被分为优先保护、重点管控和一般管控单元。

清华大学环境学院教授 刘毅：这样做的好处是非常清晰地告诉决策者和企业投资者，在什么地方可以重点发展，哪些地方要避开、绕开，要重点保护。比如饮用水源保护区，这在法律里面有很明确的规定，所以大家都知道不能在那儿开发建设。但还有一些区域，比方大气的弱扩散区，比方生物生态的敏感区域，这些区域目前在法律里没有很明确的界定，当然也很难去规定。通过划这些单元的方式，把它明确出来，这些地方也要特别注意，至少要限制开发建设。

重庆从2020年开始实施生态环境分区管控，在重庆市生态环境局大数据中心记者看到，大屏幕上，重庆卫星地图被红、黄、绿三种颜色覆盖，共划分成了818个环境管控单元。

重庆市生态环境局环境影响评价处处长 郑强：绿色标注的是优先保护单元，它主要分布在重庆的东北和东南，是以生态保护优先为主的区域，涉及饮用水源地、自然保护地以及生态保护红线。红色的是重点管控单元，主要用于重庆的工业发展和城镇开发建设。黄色的区域属于一般管控单元，它是为生态保护和经济社会发展预留空间的。

确定了生态环境管控单元后，《意见》还要求编制生态环境准入清单。也就是说，在某类管控单元里，什么项目允许建设，什么项目要重新选址，都要按清单来管理。

生态环境部环境规划院副院长 万军：生态环境准入清单原来散布在各个相应的制度里面，比如针对生态保护红线区、自然保护地，它有它的一些禁止性、限制性的要求。现在通过生态环境分区管控体系这样一整套的制度，把散布在各个政策、各个区划、各个流域区域里面的准入要求给综合化、系统化，集成在一个体系里面，实现精细化区域落地。

重庆市云阳县坐落在三峡库区长江边上，有长达196.45公里的江岸线，生猪养殖一直是当地农业发展的支柱性产业。虽然利润可观，但由此带来的粪尿、污水，以及有害气体等也对长江造成一定污染。实施生态环境分区管控后，当地对这一现象进行了整改。

重庆市云阳县生态环境局行政审批科科长张川东：我们根据生态环境分区管控要求，科学制定养殖区域划分方案，在靠近长江827.81平方公里划定了禁养区和适养区，在一块将近2000平方公里的区域划定了适养区，严格把控“三高”企业准入，及时关闭、腾退不合理养殖企业，倒逼现有的养殖大户走上绿色高质量发展之路。

分区管控试行几年来，当地关闭了禁养区内的400家养殖场，今年又拒绝了5家养殖大户落地，并将907家生猪养殖场逐一落入所在街道的管控单元，提出绿色升级要求。

在云阳县蔈草镇，一家生猪养殖场在环保部门的指导下，正在进行种养殖结合的生态循环改造。经过改造，猪圈里的粪污变成了有机肥，污水经发酵后，由高压水泵抽调到果林里，还能用于浇灌土地。

管控单元是基础，准入清单是手段，此外，全面推进生态环境分区管控还有一个重要支撑，那就是信息平台，也就是要充分发挥数字化的力量。《意见》一方面要求各地完善在线政务服务和智慧决策功能等，同时强调，要推进这一系统与其他业务系统的信息共享、业务协同。

那么，数字化应用到底能发挥什么样的作用呢？2020年，厦门市在全国率先建成“三线一单”生态环境分区管控应用系统，并对外开放了查询功能。这一系统背后，有强大的数据支撑。

福建厦门市生态环境局环评处处长 詹源：我们在系统里面融入了国土空间、市政设施、产业布局以及生态环境，一共有207个矢量图层，在这里面可以查看到空间信息、污水管网设置、产业布局规划等信息。同时，我们还梳理了10万多条准入条件，形成了分区管控的智慧内核。

有了这个智慧大脑，无论是想招商引资的政府部门还是企业，提前上网查询一下，很快就可以了解到这个项目适不适合在这里建，有没有更好的地方可以建。厦门的一家科技公司近年来不断扩大产业规模，有多个新建项目落地投产。自从这个应用系统上线，他们在新建项目选址时就有了智能小帮手。

通过这个系统，很多事项都能在线审批，办事效率大大提高。如今，企业在这个信息平台上还可以实现环评、排污许可、排污权“三证合一”一站式办理。这一系统应用后，厦门市已指导近万个项目进行布局优化或调整工艺，杜绝落后项目落地，减少无效投资8亿多元，各部门之间也进一步加强了资源共享。

提到“生态红线”“管控”这样的字眼，人们往往会想到是不是会限制经济发展？而《意见》提出的一项重点任务就是助推经济社会高质量发展，包括服务国家重大战略，比如落实长江经济带发展战略等，同时，引导重点行业向环境容量大、市场需求旺盛、市场保障条件好的地区科学布局、有序转移，促进绿色低碳发展。

生态环境部环境规划院副院长 万军：它主要的要求不是限制，是把需要保护的区域识别出来进行优先保护，对于要重点开发的、风险比较大的区域，针对它面临什么样的问题实施差异化重点管控。这样给发展留出了更多空间，为后续决策提供了更有效的支撑。

好政策关键在落实。《意见》在监管手段上有所创新，提出“充分利用大数据、卫星遥感、无人机等技术手段开展动态监控”，将生态环境分区管控实施情况和领导干部考核挂钩，并从多方面加强了组织保障。

生态环境分区管控作为一项制度创新，通过“划界线、定边框、设清单”，有助于更加有针对性地制定保护和管理措施，减少环境污染和生态破坏的风险。同时，也更好地促进生态资源的合理利用，推动生态经济的发展。当然这是一个非常复杂的系统工程，不同地区的生态环境问题不一样，产业发展需求也不一样，需要按照这把“绿色标尺”，结合实际情况，开展差异化精准管控。根据《意见》，各地还将分级编制发布本行政区域内的生态环境分区管控方案，让美丽中国的建设从细节出发，更科学更精准更高效。