贾洪波：改革开放以来中国的社会保障发展

贾洪波 北京航空航天大学人文社会科学学院（公共管理学院）教授

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改革开放以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，在这个过程中，社会保障制度也发生了一系列变化。

1978年召开的党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期。党的十一届三中全会是我们党历史上非常重要的会议。当时，世界经济正在快速发展，科技进步也在日新月异，邓小平同志指出，“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”。

在邓小平同志的领导下和老一辈无产阶级革命家的支持下，党的十一届三中全会冲破长期“左”的错误的严重束缚，批评了“两个凡是”的错误方针，明确指出必须完整、准确地掌握毛泽东思想的科学体系。全会高度评价关于真理标准问题的讨论，重新确立马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，作出了把党和国家的工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策。从此，改革开放拉开了序幕。

习近平总书记指出，“建立中国共产党、成立中华人民共和国、推进改革开放和中国特色社会主义事业，是五四运动以来我国发生的三大历史性事件，是近代以来实现中华民族伟大复兴的三大里程碑”。改革开放是中国人民和中华民族发展史上的一次伟大革命，正是这个伟大革命推动了中国特色社会主义事业的伟大飞跃。在这个背景下，我国的社会保障事业也在改革开放春风地吹拂下发生了变化。

一、改革开放以来中国社会保障发展的历程

（一）我国为什么要对社会保障制度进行改革

第一，计划经济体制下，社会保障覆盖面狭窄，制度条块分割情况严重。当时，我们的社会保障对象主要是城镇职工和劳动者，但是大部分农村劳动者并没有被社会保障所覆盖。

第二，给付水平差别过大与平均主义并存。在计划经济体制下，劳动者的保障待遇与就业状况密切相关，而与劳动贡献关联度不大。国家政策对不同所有制性质的单位的社会保险待遇作了不同的规定，在同一单位，每个人的社会保障待遇就如同计划经济体制下的工资一样，大体相同。

第三，总体经济发展低水平下的局部高福利。在计划经济体制下，虽然我国经济总量在世界经济总量中占比较低，但是我们在有些社会保障项目上的福利较高，比如，几乎全部免费的医疗、租金极低的住房，再加上无失业之忧的终生就业保障，这使得在当时社会保障体系内的一些劳动者的进取心不足，明显和当时的经济发展水平不相匹配。

第四，社会化程度低。社会保障通过社会化的互济作用来分散风险，但是在计划经济体制下，社会保障已然退化为由企业自行负担支出的企业保障。本该社会化的保障退化成企业化保障，为我国后来的经济体制改革带来了很多难题，造成了严重后果。

（二）改革开放以来中国社会保障发展的历程

第一阶段，1978年—1985年，是社会保障改革的准备阶段。1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民，以敢为天下先的精神，决定在一纸分田到户的“秘密契约”上签字画押，以此为标志，我国的家庭联产承包责任制自此拉开序幕。当时，有些“声音”对此产生了质疑，认为这是不是短期的权宜之计。正在大家讨论之时，1982年到1986年，党中央制定和颁布了五份一号文件。这五份文件记录了中国共产党尊重人民群众的首创精神，从群众中来、到群众中去，指导中国农村改革的一系列重大决策，对实现农村改革率先突破、调动广大农民积极性、解放农村生产力起到了巨大的推动作用，肯定了家庭联产承包责任制。

1982年的中央一号文件指出，包干到户“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。

1983年的中央一号文件从理论上肯定家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，并要求全面推行家庭承包责任制。

1984年的中央一号文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。规定土地承包期一般应在15年以上。文件使农民吃了“长效定心丸”。

1985年的中央一号文件决定改革农产品统购派购制度，从1985年起实行合同定购和市场收购，家庭联产承包责任制进一步系统化。

在这一阶段，我们对社会保障改革做了相应的准备工作。一是法规准备。比如，1978年的《中华人民共和国宪法》第五十条指出，“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。国家关怀和保障革命残废军人、革命烈士家属的生活”。这一条是关于社会保障的内容。

1978年颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》两个文件，重新恢复了退休制度。

1980年颁布的《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》，确定了离休制度。

二是组织准备。1978年，第五届全国人民代表大会第一次会议通过决议，设立中华人民共和国民政部。1982年，国家劳动总局、国家人事局、国家编委和国务院科技干部局合并成立劳动人事部。这两个国家部委在当时，以及之后的社会保障改革中起了非常重要的作用。

三是实践准备。当时，我国部分地区，以及一些企业已经开始尝试对企业职工养老保险制度和医疗保险制度的改革。

第二阶段，1986年—1991年，是社会保障制度改革为国有企业改革配套阶段。党的十三大召开前夕，邓小平同志提出：“不要再讲计划经济为主了”。党的十三大报告指出，“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的。新的经济运行机制，总体上来说应当是‘国家调节市场，市场引导企业’的机制”。

在这一阶段，社会保障改革进行了相应调整。1986年《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（1986—1990年）》（以下简称“七五”计划）实施。“七五”计划第一次明确地提出了“社会保障”的概念。以“七五”计划为标志，我国社会保障进入了改革调整期。

1986年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》。这一规定明确用合同取代“铁饭碗”。同年，国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》。这一规定极具创新意义，虽然当时没有成为真正有效的失业保险制度，但真正目的是为满足企业破产和职工失去工作时对失业生活保障的需要。

1986年，劳动人事部发布的《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》强调，“外商投资企业按照所在地区人民政府的规定，缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金”。

1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确定改革养老保险完全由国家、企业包下来的办法，逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。这个文件还奠定了我国“三支柱”的养老保险体系。

第三阶段，1992年—2001年，社会保障制度改革为市场经济体制改革配套阶段。这一时期，我们确立了社会主义市场经济体制的改革目标和基本框架；确立了社会主义初级阶段的基本经济制度和分配制度；开创全面改革开放新局面,成功把中国特色社会主义推进21世纪。

在这一阶段，我国社会保障制度改革要与新的经济体制相适应。社会救助领域，1994年，国务院发布了《农村五保供养工作条例》。1999年，国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。

1994年，国务院制定和发布了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000）》。该计划力争在20世纪内最后7年，集中力量，基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题，开启了从国家层面制定和实施扶贫计划的先河。

社会保险领域，1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。这个决定指出，“城镇各类企业职工和个体劳动者，都应当参加城镇企业职工基本养老保险”。这个文件的出台有三方面重要意义：一是标志着我国统一的企业职工基本养老保险制度已经建立起来，并初步得到了完善；二是第一次明确了新制度与老制度，退中人养老金的过渡办法；三是明确了新制度养老金的计算办法。

医疗保障领域，1998年，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。这个文件的重要性是把劳动保险性质的医保制度变为社会统筹和个人帐户相结合的制度。

住房保障领域。1998年住房商品化进入全面启动阶段，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。

第四阶段，2002年—2011年，社会保障制度成为一项独立的社会事业阶段。在这一阶段，我国国内生产总值（GDP）超过日本，成为世界第二。随着经济的飞速发展，人们的收入分配差距有扩大趋势。在这个背景下，我们的社会保障改革应该怎么做？

 坚持以人为本、全面协调可持续发展，形成中国特色社会主义事业总体布局，着力保障和改善民生，促进社会公平正义。

2002年，党的十六大报告提出了“全面建设小康社会”的奋斗目标，指出，“人民生活总体上达到小康水平。城乡居民收入稳步增长。城乡市场繁荣，商品供应充裕，居民生活质量提高，衣食住用行都有较大改善。社会保障体系建设成效明显。‘八七’扶贫攻坚计划基本完成”，强调“再分配注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节差距过大的收入”。社会保障属于社会收入再分配的范畴，肩负调节收入差距、提高社会公平的责任。

在这一阶段，我国进行了一系列的社会保障制度改革。2004年，我们将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入宪法。自此，社会保障事业不再是经济体制改革的配套措施，也不是国有企业改革的配套措施，成为了一项独立的社会事业。

改革开放之初开始的农村改革使传统合作医疗制度失去体制基础，加之缺乏政府的资金投入和支持，制度设计和管理方面也存在缺陷，传统合作医疗制度逐渐解体，覆盖率迅速降至20世纪80年代的10%以下，最低时只有5%左右。传统合作医疗的解体使预防保健等高效率的卫生服务提供不足，一些传染病和地方病重新抬头；农村患者盲目涌入城市大医院，乡镇卫生院等农村基层医疗机构服务利用严重不足；高额医疗费用导致农民因病致贫、因病返贫现象屡屡发生，严重阻碍了农村地区的经济发展和社会稳定。为了减轻农民的疾病经济负担，缓解“因病致贫、因病返贫”问题，中国政府在认真总结既往合作医疗经验教训的基础上，于2002年明确提出在全国逐步建立适应中国国情和农村经济社会发展需要的新型农村合作医疗制度。2002年10月，国务院在北京召开了新中国成立以来的第一次全国农村卫生工作会议，对建立新农合制度作出重要部署。2003年，我们建立以农村人口为保障对象的新型农村合作医疗。新型农村合作医疗加强了政府在农民医保中的作用，最直接的体现是政府筹资支持的力度增大了。

以2003年国务院公布的《工伤保险条例》为标志，我们建立了社会化的工伤保险制度。2003年11月，当时的民政部、卫生部、财政部联合制定《关于实施农村医疗救助的意见》，农村医疗救助工作开始起步。2003年，国务院发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。

2004年，《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》施行。《企业年金试行办法》出台，正式提出“企业年金”一词，标志着养老保险第二支柱市场化运作启动。

2005年，我们开始建立城市医疗救助制度。2005年7月，国务院办公厅转发了2005年4月民政部、卫生部、劳动和社会保障部、财政部发布的《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》，指出从2005年开始，用2年时间在各省、自治区、直辖市部分县(市、区)进行试点，之后再用2—3年时间在全国范围内建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。

2007年，国务院发布的《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》指出了参保范围：“不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。”

2007年，党的十七大明确要求，健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。根据党的十七大要求和国务院的总体部署，各级地方政府和国务院有关部门出台了一系列配套的政策规定，廉租住房制度建设取得重大突破。截至2007年底，全国所有城市均建立了廉租住房制度，开展了低收入家庭住房状况调查，建立了低收入家庭住房档案，建立了保障对象申请、审核、公示和退出机制。

2010年，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，并于2011年7月1日起施行。该法是社会保障法制建设中的里程碑，旨在保障和改善民生，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的权益，促进社会主义和谐社会建设。

在扶贫方面。2001年，中共中央召开扶贫开发工作会议，中国国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》。中国的扶贫开发在取得重要阶段性进展基础上，继续向纵深推进。《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》指出，“扶贫开发的重点。按照集中连片的原则，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。东部以及中西部其他地区的贫困乡、村，主要由地方政府负责扶持。要重视做好残疾人扶贫工作，把残疾人扶贫纳入扶持范围，统一组织，同步实施”。

第五阶段，2012年至今，社会保障制度改革进入系统集成、协同高效的发展阶段。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，“经济发展进入新常态”。

当前，我国人口老龄化程度持续加深。《2015年社会服务发展统计公报》显示，截至2015年底，我国60岁及以上老年人口22200万人，占总人口16.1%。2022年末，全国60周岁及以上老年人口占全国人口的19.8%。截至2023年末，全国60周岁及以上老年人口占全国人口的21.1%。进一步预测，全国60周岁及以上老年人口的全国占比将逐年提高。这对我们的社会保障制度是非常严峻的挑战。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区”。

这个阶段，我们的改革包括经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队，以及党的建设等一系列全面性、系统性改革。全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。我们要着力增强改革的系统性、整体性、协同性，着力抓好重大制度创新，着力提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

党的十八大以来，党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置，推动我国社会保障体系建设进入快车道。

2014年，按照党的十八大精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，依据《中华人民共和国社会保险法》有关规定，在总结新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点经验的基础上，国务院决定，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2015年，国务院印发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》。意见提出，2015年，大病保险支付比例应达到50%以上；年底前，大病保险覆盖所有城乡居民基本医保参保人群，大病患者看病就医负担有效减轻。2016年开始，我国已有49个城市试点建立了长期护理保险制度。2017年，为了进一步应对国家社保基金在人口老龄化高峰时期可能出现的收支问题，国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。2018年，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。2019年，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》，强调要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，统筹考虑降低社会保险费率、完善社会保险制度、稳步推进社会保险费征收体制改革，确保企业特别是小微企业社会保险缴费负担有实质性下降，确保职工各项社会保险待遇不受影响、按时足额支付。方案中明确，自2019年5月1日起，城镇职工基本养老保险（包括企业和机关事业单位基本养老保险）单位缴费比例高于16%的，可降至16%。2022年，国务院发布《关于推动个人养老金发展的意见》，这个意见的出台，为老年生活增添了保障，补齐了我国养老体系的“三大支柱”的第三个支柱。

另外，党的十八大以来，我们积极发展养老、托幼、助残等福利事业，人民群众不分城乡、地域、性别、职业，在面对年老、疾病、失业、工伤、残疾、贫困等风险时都有了相应制度保障。

二、改革开放以来中国社会保障发展的成就

第一个方面成就，社会保障制度改革取得重大突破，建成世界规模最大的社会保障体系。《2022年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，“年末全国参加基本养老保险人数105307万人”，“年末全国参加工伤保险人数29117万人，比上年末增加830万人”，“年末全国参加失业保险人数23807万人，比上年末增加849万”，“年末全国社会保障卡持卡人数13.7亿人，覆盖96.8%人口”。

第二个方面成就，社会保障统筹层次和待遇水平持续提高。比如，我国养老保险制度自20世纪90年代建立以来，从县级统筹起步，逐步提高统筹层次。2022年起，我们实施了企业职工基本养老保险全国统筹制度。国内基本医疗保险统筹层次稳步提高。

第三个方面成就，多支柱社会保障体系正在逐步形成。当前，我国已初步构建以基本养老保险为基础，以企业（职业）年金为补充，与个人储蓄性养老保险和商业养老保险相衔接的“三支柱”养老保障体系。

目前，我国已构建起世界上规模最大、覆盖全民的基本医疗保障网，以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助等共同发展的多层次医疗保障制度框架初步形成，人民群众“基本医疗有保障”问题得到了切实有效的解决。

补充医疗保险从无到有，保险种类逐步增多。比如，在《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中，规定了对公务员实行医疗补助。另外，我们的补充医疗保险还有大额医疗费用补助、企业补充医疗保险、商业补充医疗保险等。

我们的住房保障体系包括，公租房、保障性租赁住房、共有产权住房等。

第四个方面成就，脱贫攻坚战取得了全面胜利。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上宣布，“在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹”，“脱贫攻坚战的全面胜利，标志着我们党在团结带领人民创造美好生活、实现共同富裕的道路上迈出了坚实的一大步”。

三、改革开放以来中国社会保障发展的经验

第一条经验，我们始终坚持中国共产党对社会保障工作的领导，坚持马克思主义的指导地位不动摇，坚持以人民为中心的根本立场，坚持解放思想、实事求是、与时俱进。

第二条经验，我们始终坚持以经济建设为中心，不断解放和发展生产力，为社会保障发展提供雄厚的物质基础。

社会保障要与经济发展水平相适应。如果背离这条原则，社会保障就会变成无源之水，无本之木。

第三条经验，改革开放以来，我们采取了渐进式的社会保障制度改革。包括，渐进式扩大社会保障制度改革覆盖面，渐进式提高社会保障程度，渐进式完善社会保障子系统。

第四条经验，协调性改革适应了当时社会保障制度改革面临的形势。比如，改革开放后，随着经济不断发展，我们及时总结了计划经济体制下社会保障面临的挑战，进行了社会保障制度改革的法律准备、组织准备。实践证明，这一时期的社会保障制度在保障居民的基本经济生活安全和社会稳定方面发挥了积极作用。

协调性改革可以理解为在建制理念上追求协调性的改革。比如改革开放之初到党的十四大之前，我们主要是为国有企业改革配套。换句话说，当时的社会保障制度改革是为了适应国有企业改革的形势。党的十四大以后，到党的十六大之前，社保制度的改革与市场经济体制相配套。这是一个改革的理念。

第五条经验，社会化改革体现了社会保障的本质要求。社会保障制度的本质特征就是社会化。社会化发展程度越高就越接近社会保障的本质特点。我国社会保障体系已从过去的单位保障为主，走向了全面的社会保障，体现在三个方面：第一，资金筹措或者资金筹集社会化；第二，管理过程社会化；第三，待遇发放社会化。

第六条经验，多支柱改革拓宽了社会保险体系的举办主体。中国社会保障体系经过几十年的发展，已经从以前的单支柱变成了现在的多支柱。

四、未来中国社会保障发展的展望

（一）时代背景

第一个背景，我国社会主要矛盾变化对社会保障制度变革提出实践要求。当前，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们要更好地贯彻以人民为中心的发展思想，坚持在发展中保障和改善民生，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，不断促进社会公平正义，使人民更有获得感、幸福感、安全感。

第二个背景，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。党的二十大报告指出，“全面建成社会主义现代化强国，总的战略安排是分两步走：从二〇二〇年到二〇三五年基本实现社会主义现代化；从二〇三五年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，到2035年，“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。

（二）社会保障发展展望

要完成全体人民共同富裕的宏伟目标，必须坚持以人民为中心，在全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享中，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。社会保障制度要在推动共同富裕方面发挥积极作用。

第一，扩大社会保障人口的覆盖面，实施全民参保。在养老保险方面，要推进基本养老保险由制度全覆盖到法定人群全覆盖。在失业保险方面，要继续扩大覆盖面，比如，鼓励灵活就业人员、新就业形态从业人员参加企业职工基本养老保险，重点推动中小微企业员工、农民工、新业态从业人员参加工伤保险、失业保险。在工伤保险方面，实现工伤保险政策向职业劳动者的广覆盖，将公务员和参照公务员法管理的机关（单位）工作人员全部纳入工伤保险制度。进一步加强保障房供应。

第二，完善社会保障制度体系。我们党向来重视社会保障制度建设与改革，并且已经成功建成全世界覆盖人口最多的城乡统筹社会保障制度体系，为全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标发挥了重要的支撑作用。在新发展阶段，我国的社会保障制度也面临许多新的问题和新的挑战，需要按照全面深化改革的总体思路，不断建设和完善中国特色的多层次社会保障体系。

第三，健全社会保险待遇调整机制。2020年，我国城镇职工养老金替代率约为44%。根据国际经验，养老金替代率大于70%，就可以维持退休前现有的生活水平。因此，在公共养老金压力日益增大的背景下，积极构建多层次养老保险体系，有助于进一步提高养老保障水平，帮助有能力的退休人员进一步提高生活质量。另外，我们还要提高城镇职工基本医疗保险报销比例。

第四，做好社会保险经办工作。2023年12月1日实施的《社会保险经办条例》指出，要做好社会保险登记和关系转移、社会保险待遇核定和支付、社会保险经办服务和管理、社会保险经办监督等工作。

数字化转型是提高社会保险经办服务体系运行效率、满足人民群众对社会保险公共服务需求的良好契机，也是推动社会保障事业高质量发展的必由之路。在数字化转型的过程中，我们还要考虑老年人在使用数字产品时的便利性问题。

纵观改革开放以来中国社会保障发展的历程，我们取得了许多伟大成就，积累了许多宝贵经验。我们应该不忘初心、牢记使命，奋力推进社会保障事业高质量可持续发展。