电力行业属商业类，还是公益类？

《关于深化国有企业改革的指导意见》作为新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件，全面提出了深化国有企业改革的指导思想、基本原则、目标任务和重要举措。在新一轮国企改革进程中，作为国企阵营的生力军，电力行业如何推进？怎样才能抓住机遇，独占鳌头？日前，记者采访了中国国际经济交流中心特邀研究员范必。

记者：《关于深化国有企业改革的指导意见》是新时期国有企业改革的纲领性文件，您怎样看国有企业改革和能源行业改革的关系？

范必：我国能源行业的特点是产业集中度高、国有企业比重大，如电力行业资产主要集中在两大电网公司、五大发电集团；油气行业资产主要集中在三大油气企业。推进电力、油气改革无法回避国有企业改革，国企改革也无法回避能源领域改革，如何将两者统筹考虑是当前面临的突出问题。

记者：《意见》将国有企业分为商业类和公益类。对于能源企业，您认为应该如何界定？

范必：能源是商品，应当由市场对能源资源配置起决定性作用，从这个意义上讲，能源企业应当划归商业类。但现在国有电网企业、油气企业又负有能源普遍服务职责，如满足弱势群体用能需求、为农业生产提供低价电低价油等，这些业务具有一定的公益性。电网企业和油气企业将商业性业务与公益性业务混在一起，内部形成了交叉补贴，无论将他们归为商业类还是公益类都不够准确。

解决这个难题，首先要划清政府和企业的职责，即政府应当为公民和企业提供基本公共服务，包括对困难群体用电用油提供补贴等；能源企业则要按供求关系定价，按商业原则经营；工商企业和居民用能则按市场价格付费。

在明确政企职责的前提下，应当将本应由政府承担的公共服务职能从能源企业中剥离出来。尽管政府满足特殊群体能源基本服务需求的职能，仍然要由能源企业来完成，但政府与能源企业的关系应当是政府购买服务，而不是通过能源企业内部的交叉补贴完成。

在能源企业剥离公共服务职能后，能源企业才能真正定义为商业类企业。实现这一变革需要政府职能进行相应的调整，特别是财政预算中要增加支出，以满足能源普遍服务的需要。

记者：在经济增长放缓的形势下，财政收支矛盾十分突出。剥离企业承担的公共服务职能，需要把原来企业交叉补贴的支出责任转由政府承担，这个问题如何解决？

范必：部分能源企业内部交叉补贴的数量很大，但究竟大到什么程度，一直没有准确的计算。财政支出都要有预算，哪些可以纳入预算，哪些不能纳入预算有严格的规定。很多在能源企业内部认为是公益服务的支出事项，按照财政支出的标准是不应支出的，一旦将交叉补贴的支出责任转为财政支出，数量会受到严格控制。

比如，工商业用气价格高，城市居民用气价格低，油气企业用工商业气价补贴居民用气，这在交叉补贴中占了很大一块。事实上，城市居民收入差别很大，除少数困难群体外，绝大部分中等收入以上的群体用气消费占收入的比重很低，可以按市场价格消费，不享受这种补贴。困难群体已经有最低生活保障和各种救济措施，如果需要可以由政府发放补贴。

我认为，将企业交叉补贴的支出责任交给政府，政府的实际支出不会增长太多。能源企业取消交叉补贴后，有助于提高经济效益，扩大税基，政府可以增加来自能源企业的税收收入，对政府、企业、特殊困难群体是多赢的。

记者：您如何看待网运分开？

范必：党的十八届三中全会明确了网运分开、放开竞争性业务的改革方向，电网、油气管网都是网络型行业，国企改革、电力改革方案都涉及了。具体到企业资产和业务重组，是国企改革与能源体制改革的重要结合点。

现在，关于分开、放开各方面是有共识的，但有一点还需要引起关注，就是加强对网络型行业的监管。重点应当监管几个方面：一是对网络输配业务单独定价；二是网络向第三方无歧视开放；三是网络建设投资向各类投资主体开放。

记者：《意见》提出了以管资本为主进行国有资产监管改革的方向，这与过去有何不同？

范必：民营企业经营的首要目的是满足股东回报，国企经营则要满足多重目标，股东回报在其中处次要地位。实践证明，过去有关部门对国企管人、管事、管资产，极大地制约了企业的自主权，不利于企业参与市场竞争。国资监管转到以管资本为主，体现了国家在国有资产经营目标上的重大转变。

我认为，管资本为主应体现在提高国有资本经营预算规模，增加调入一般公共预算的比例。 2015年，中央企业资产约42.27万亿，预算收入是1550亿元，由此可以看到，中央企业资产对股东的回报还不是很大，而且约三分之二的国有资本经营预算又用在了国有企业。

今后，应当把国有资本股东回报的多少作为衡量企业社会责任的主要标志，特别是在经济下行压力较大、财政收入紧张的情况下，有良好赢利能力的国有企业更应当为国家作出更多贡献。 中电