年初起，1918年就是个没有粮食的年份，一个饥荒年。按照列宁的说法，粮食垄断是“国家的粮食分配办法”。但是，在一个无粮可以垄断和分配的严峻情况下，粮食垄断政策的实行几乎就到了遭遇绝境的地步。列宁依然坚持:“饥荒的造成并不是由于俄国没有粮食，而是由于资产阶级和一切富人在粮食这个最重要最尖锐问题上，同劳动者的统治，同工人国家，同苏维埃政权作最后斗争。”
1918年一开始就是个危险的年份，2月21日，人民委员会公布了《社会主义祖国在危急中》的法令。此后，在实行粮食垄断的过程中，散发了一份《给产粮区和省份全体农民的呼吁书》，其中写道:“我们决定性战斗的最后钟声已经敲响。是最终解决问题的时刻了:目的是保证无赎买土地、工厂和银行交给劳动人民。给我们粮食吧，我们就不会被饥饿整垮并且我们就有可能将反对强盗世界的步枪紧紧地握在手中。社会主义祖国在危急中！粮食！粮食！粮食！”
这份呼吁书的通栏标题是:“为了与日益临近的受德国宰割和资产阶级奴役的危险顺利进行斗争，应当立即给俄罗斯的整个北方保证粮食供应”。标题的一边写着:“给夺取地主土地与农民的保卫者以粮食！”，另一边写着:“给为工农兵政权而战的战士以粮食！”。这份简洁的呼吁书极为清楚地表明，垄断政策所要解决的粮食问题，首先，或者主要不是所有居民的生活用粮问题，而是“俄罗斯的整个北方”，即以政权所在地彼得格勒为中心的地区。粮食垄断政策最关注的对象是政权的“保卫者”和“战士”。而农民和农村显然就成了粮食垄断的对象，政权和保卫者战士的生存将取决于对农民和农村的粮食的垄断程度。这种政策必然引起农民的不满和农村的藏匿粮食与反抗垄断的骚乱。这一点列宁是很清楚的:“实行国家粮食垄断，在我国已有法律明文规定，可是实际上每走一步都遭到资产阶级的破坏。”
在此局势下，粮食垄断政策迅速获得了发展。首先。列宁决心组建由“几万名精干、先进、忠于社会主义的工人”组成的征粮队。城市工人是粮食垄断政策的受益者，因此他们积极响应列宁的号召，参加征粮队到四村八乡去。其次，1918年5月26日，列宁进一步发展了粮食垄断政策，即将军队和军事手段引进了征粮队。第三，由一般的粮食垄断发展成为“国家粮食垄断”，即原本各地各组织各自实施的垄断政策——单独收购粮食的政策变为由征粮军统一进行的“国家垄断收购”。大量的、拥有无限权力的征粮军进入农村地区，“夺取、夺回、收集、运输粮食和燃料的有系统的军事行动”就到处发生，随之出现的“劫掠”情况是出乎列宁和托洛茨基等领导人的预料的。第四，1918年8月2日，列宁提出了要加快实施的紧急措施是:制订国家规定的粮价，刺激粮食的收集，在规定期限满后，立即将价格降下来，同时提高工业品的价格，而这种提价要大于粮价提高的幅度；粮食成为惟一的“流通货币”、“交换手段”，没有粮食就没有任何的物品供应，得不到任何商品；农民拥有超过自己消费所需一倍或一倍以上粮食者，即为富裕农民，对他们要征收所得税、财产税，要计累进税。粮食收购的硬性价格和富裕农民阶级标准的确定，成为苏维埃国家粮食政策的新内涵。第五，到1918 年年底，对军工厂的粮食供应成为一个十分迫切的问题。列宁提出，按照红军的标准向军工厂工人供应粮食。至此，苏维埃俄国的粮食政策除了严格的阶级标准外，还有了差异森严的等级标准。全国的粮食首要和重点供应是军队，在居民中是城市工人优先，在工人中是军工厂、国防工业的工人为第一位。为了促使粮食人民委员部在短期内收购到更多的粮食，列宁又提出了动用部队直接来做征粮的工作。1918年12月4日，列宁建议:“责成一些地方的军事当局给粮食部门调一些（明确规定是哪些）部队来做‘征粮军’所做的那些工作。”
1919年1月11日，人民委员会正式通过了一部完整的法令——《余粮征集制法令》。这个法令的核心就是农民必须上交全部余粮，而余粮额的确定是硬性的。农民留粮的标准就是一个人生存最低限度的需要量，在实际执行中还时常低于这个最低量。《余粮征集制》最后成了名副其实的苏维埃的“面包法令”。
余粮征集制法令，这个最后的“面包法令”，既是一项解决饥荒的危机措施，但更是当时包括列宁在内的苏维埃所有领导人所寄予希望的社会主义之路。尽管这一法令在1921年3月21日被停止执行，代之以粮食税政策，但是法令中所规定的解决“面包”问题的主要原则:视自由贸易为永恒的敌人，国家的垄断和硬性价格，军事和国防工业的优先，对农民和农业的剥夺，行政的、命令的甚至是军事的方法，依然是立法和执法中的常青树，不仅在新经济政策时期未能加以完全摈弃，而且在苏联其后的数十年的岁月中，一直严重影响和制约着粮食问题、农民和农业问题以及整个经济问题的解决。
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