马敬桂：加快形成同农业新质生产力相适应的新型生产关系

马敬桂（长江大学经管学院教授）

当前，以生物育种、智能装备、数字技术为代表的农业科技革命正加速重塑农业生产函数，农业新质生产力已进入实质性发展阶段。马克思主义政治经济学基本原理表明：当生产力发生质的飞跃时，相对滞后的生产关系若不能同步调整，必将成为发展的“桎梏”。当前我国农业生产力与生产关系的矛盾集中表现为：土地细碎化与规模化经营的矛盾、集体经济“虚置化”与共同富裕目标的矛盾、城乡要素单向流动与融合发展的矛盾、产业链条短小与价值分配不公的矛盾。这些矛盾已成为加快建设农业强国的深层制度障碍。本建议围绕土地关系、集体经济组织发展、城乡要素流动机制、农业全产业链生态四个核心领域，分析突出问题并提出改革建议。

一、土地关系改革：从产权稳定到经营权有效配置

（一）主要问题

第一，承包权“强稳定”与经营权“弱流动”并存，规模经济难以实现。“三权分置”在法律上分离了承包权与经营权，但承包权内含“回村退路”的社会保障功能，大量已脱离农业的农户不愿放弃承包权，也不愿长期、连片流转经营权，导致土地闲置与细碎化。经营权流转需与周边数十户谈判，交易成本高。

第二，“二轮延包”中“小调整”的客观性与操作难点并存，不确定性削弱长期投资激励。政策明确“大稳定、小调整”，但人口变动、人地不均等矛盾确需微调。数据显示，农业农村部已启动延包试点，覆盖7个整省，2500多万农户承包地总体顺延，2024—2025年近3000万农户到期，“十五五”约1.6亿户到期。然而调整幅度难界定、方式不规范，农户形成“可能被调减”预期，对地力投资持观望态度。

第三，土地经营权市场功能缺陷导致“流转悖论”。数据显示，全国耕地流转面积超4.7亿亩，占家庭承包经营耕地35%。但大量为口头约定，合同不规范。部分地区行政推动的“整村流转”忽视承接能力，造成“流转即粗放”。经营权缺乏完整物权保护，抑制长期投资，抵押贷款因评估难、处置难推进缓慢。

（二）改革建议

1. 稳妥探索承包权股权化改革。 土地关系是农村基本生产关系，在坚持集体所有制和农户承包权稳定的前提下，对承包地高度细碎化、人地矛盾突出且多数农户自愿的地区，可探索将承包权转化为集体经济组织股权。从严掌握“确权确股不确地”方式。建议“十五五”期间选择若干县市试点，建立股权登记交易平台，允许股权内部有偿转让。

2. 规范“小调整”的触发条件、幅度和程序。 依据《农村土地承包法》，明确“小调整”仅适用于因自然灾害严重毁损承包地、承包地农户消亡等特殊情形。调整幅度控制在耕地总面积5%以内，须经成员会议三分之二以上同意，报乡镇政府和县级农业农村部门批准。建立调整补偿机制，被调减农户按市场评估价获一次性补偿。

3. 建立经营权物权化保护制度。 加快推进土地经营权登记，明确经登记的经营权具有对抗第三人的物权效力。经营者在合同期内进行的地力提升、设施投入，到期后享有按评估价获补偿的权利；同等条件下优先续约。依托农村产权流转交易平台，完善经营权抵押登记和处置机制。

二、集体经济组织改革：从行政依附到市场主体

（一）主要问题

第一，集体经济发展不够、实力不强，大量村庄处于“空壳”或“弱质”状态。多地村级集体经济“两极分化、中部塌陷”：城郊村、资源富集村较发达；广大纯农地区、中西部粮食主产区收入来源单一，经营性收入微乎其微。近年中央文件提出支持发展新型农村集体经济，严控新增村级债务。深层原因：集体资产高度同质化（土地、旧办公楼等），缺乏原始积累，财政“输血”未能转化为可持续“造血”。

第二，“政经不分”导致经营效率低下，市场化能力严重不足。许多村庄集体经济组织与村委会“一套班子”，决策以行政考核为导向。村干部缺乏经营能力，“亦政亦经”身份使组织缺乏破产约束，软预算约束下难以形成竞争意识。

第三，收益分配“平均主义”与“激励缺失”并存。农民财产性收入占总收入比例远低于城镇居民，农民参与和监督动力不足。

（二）改革建议

1. 大力发展新型农村集体经济，实施“消薄培强”工程。 新型农村集体经济是公有制的重要实现形式，是实现乡村振兴、共同富裕和农业农村现代化的重要支撑。对年经营性收入低于10万元的“薄弱村”，整合财政资金以“以工代赈”方式支持村集体实施小型项目形成积累；鼓励收储闲置资源通过指标交易获得一次性收益转化为经营性资产；推动县域“强村带弱村”，联村共建、按股分红。对年收入超50万元的“强村”，引导盈余再投入。重点发展资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多元路径，构建“租金+股金+薪金”的收益联动机制。

2. 推进“政经分离”改革。 明确村委会负责公共服务，集体经济组织依法登记为公司或股份合作社，独立经营、自负盈亏。法定代表人从成员中选举或向社会聘任。财政资金不直接注入经营性活动，改由乡村振兴产业引导基金以股权投资、贴息支持。建立经营不善时的重组或退出机制。

3. 建立“基础分红+绩效分红”双层分配机制。 基础分红按成员平均分配；绩效分红按土地入股面积、参与劳动工时、交售农产品数量等贡献差异化分配。每半年公示财务报告，接受监事会（成员代表选举）和第三方审计。逐步提升农民财产性收入占比。

三、城乡要素流动机制改革：从单向抽血到双向对流

（一）主要问题

第一，城乡土地市场分割，农村土地资本化受阻。城乡关系是生产关系在空间维度的延伸。传统“农村—农业、城市—工业”的二元分割，导致了要素从乡村的单向流出。改革的突破口在于建立要素双向流动的体制机制。数据显示，全国农村闲置宅基地面积3800万亩，占总宅基地13.3%，空置房屋超7500万套，宅基地总面积约2.85亿亩。农村土地资产“沉睡”，农民难获财产性收入。

第二，人口流动“半截子”，双向流动制度通道不畅。2025年城乡居民收入比降至2.31，绝对差距仍显著。农村权益“锁定效应”使农民不敢放弃户口。

第三，农村金融市场“虹吸效应”与“排斥效应”叠加。部分地区县域存贷比偏低，农村经营主体融资约束严重，贷款难、贷款贵问题长期未解。

（二）改革建议

1. 构建城乡统一的建设用地市场，探索宅基地使用权跨区域流转。 允许集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。扩大宅基地“三权分置”试点，在保障农户资格权前提下，允许闲置宅基地使用权在县域范围内跨集体流转，用于乡村旅游、康养、加工仓储等新业态。流转收益分配参考：农户80%以上，村集体10%—20%。设定用途负面清单，单次流转年限不超过30年。

2. 实施“权益可携带”改革。 以常住地登记为基本公共服务依据，农业转移人口享受同城待遇。建立进城落户农民“三权”自愿有偿退出机制，补偿可折算为社保缴费年限或购房保障。对下乡创业城市人才，允许登记为“荣誉成员”，享有不超过成员平均分红额30%的收益分配权。

3. 深化农村金融改革。 设立国家乡村振兴再贷款，要求县域法人金融机构将新增可贷资金的60%以上用于当地农业农村。扩大抵押品范围，推广“政银担”三方合作，县级风险补偿基金分担银行30%—50%的贷款损失。鼓励产业链核心企业提供供应链金融。

四、农业全产业链重构：从原料供应者到价值链共享者

（一）主要问题

第一，小农户与大市场的矛盾，本质是生产关系在产业链上的错配。农民往往只参与种养环节，而加工、流通、品牌等高附加值环节被隔离在外。农产品易腐，收获季节面临“不卖就烂”的时间压力，农户沦为被动的价格接受者，农户在价值链分配中处于弱势。

第二，产业链纵向整合激励不足，利益共享机制缺失。合作社“异化”，龙头企业合同多“随行就市”，不愿分享加工销售利润。政府补贴集中在生产环节，对产业链后端的整合缺乏有效政策工具。

第三，农产品标准化与品牌化滞后，“优质不能优价”。全国主要农产品加工转化率达70%以上，但精深加工率仍有较大提升空间，全产业链价值创造能力有待释放。

（二）改革建议

1. 以“延链、补链、强链”为核心，构建农业全产业链，重塑价值分配关系。 全产业链的实质是将农业从第一产业延伸至二、三产业，实现“粮头食尾”“农头工尾”的增值效应。这要求生产关系从“分散竞争”转向“协同共生”。以县域或优势产区为单位，培育“链主”企业，构建龙头企业、合作社、家庭农场、小农户的利益共同体。农户以土地经营权、产品交售权或资金入股，统一提供种苗、技术、农资、销售服务，加工销售利润按股返还。推动农业与加工、流通、旅游、文创等深度融合，发展“农业+文旅”新业态，打造农文游一体化项目，让农民分享全产业链增值收益。

2. 建立稳定的利益联结机制，让农民分享全链条增值收益。 全产业链的成败，关键在于利益分配。要推广“保底收购+二次分红”“土地入股+优先雇佣”等模式，使农民不仅获得生产端收益，还能分享加工流通端的增值利润。联合体须建立“保底收购+二次返利”：保底收购价格不低于成本价加合理利润；年终将净利润30%—50%按交售量二次返利。政府设立产业链引导基金，给予税收优惠和贴息，完善扶持政策与带农效果的挂钩机制，引导企业将产业链的根扎在农村、收益留在农村。在联合体内部，农户持股比例不低于50%，重大决策经成员大会表决。

3. 建设农产品全链条数字化追溯与分级定价体系。 利用区块链、物联网，实现从田间到餐桌的全流程数据存证。制定分品类、分等级质量标准，推行“按质论价、优质优价”。政府给予设备补贴和认证费用减免。

4. 赋予农民集体在产业链增值中的优先分配权。 财政资金支持的农产品加工、仓储物流、产地市场项目，须有村集体经济组织或合作社参股。鼓励集体以土地、设施入股，优先获得一定比例“优先股”收益。使用财政资金建设的冷库、烘干塔等设施，所有权归村集体，经营收益的30%以上须返还村集体用于成员分红。

以上四项改革——土地关系是基础、集体经济是载体、城乡融合是必由之路、农业全产业链是必然趋势——相互支撑、互为条件，构成完整的制度系统。建议抓住时机，在“十五五”期间将农业生产关系改革列为农业农村现代化专项任务，由有关部门制定《深化农业生产关系改革行动方案（2026—2030年）》，在各省选择不同类型县市开展综合改革试点，以农村土地关系稳定完善程度、农民收入中财产性收入和经营性收入占比变化、城乡收入差距缩小幅度、农业全产业链增加值率为评价标准，系统推进，构建起与农业新质生产力更相适应的农业生产关系体系。

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