杨志勇： 低税负利于横琴吸引投资，财政机制体现中央赋权与激励

9月5日，中共中央、国务院对外发布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（简称《总体方案》）。

为推动横琴粤澳深度合作区开发开放，《总体方案》推出了系列支持政策，包括对符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才的个人所得税负超过15%部分予以免征，还将实行“澳人澳税”，在合作区工作的澳门居民个税税负超过澳门部分予以免征。

此外，还明确了合作区收益共享机制，2024年前投资收益全部留给合作区管理委员会支配，用于合作区开发建设。中央财政对合作区给予补助，补助与合作区吸引澳门企业入驻和扩大就业、增加实体经济产值、支持本方案确定的重点产业等挂钩，补助数额不超过中央财政在合作区的分享税收。

如何看待这系列财税政策安排？个税与澳门拉平，为何企业所得税选定在15%？合作区的收益分享机制出于什么考虑？未来是否会进一步打通两边机制？带着这些问题，21世纪经济报道记者专访了中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇。

杨志勇表示，通过横琴粤澳深度合作区这样的制度安排，能够将横琴打造成粤港澳大湾区内部一个融合点，推动大湾区内部不同体制的衔接融合。这不仅能让澳门更好地融入祖国发展的大局，解决澳门产业结构单一、发展空间受限等问题，对珠海、广东来说也是重大发展机遇，可以实现共同繁荣。

税收优惠体现中央支持力度

《21世纪》：为更好发展促进澳门经济适度多元的新产业，《总体方案》明确提出，将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围，对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税。如何看待这个安排？

杨志勇：按照内地标准来看，企业所得税率正常是25%，15%相当于采取高新科技企业优惠税率，将科技研发、高端制造、中医药、文旅会展商贸、现代金融等都纳入，这样的税收优惠政策充分体现了中央在政策上对横琴和澳门发展的支持力度。

低税率的重点作用是吸引投资，15%的税率已经是较为优惠的企业所得税税率，海南自贸港对符合条件的企业也实行15%的税率。这也可以与当前国际上讨论的全球最低税率联系起来，多国支持全球企业最低税率定在15%。15%的企业所得税率，将会有效助力横琴粤澳深度合作区的建设发展。

《21世纪》：《总体方案》还提出，对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征，并实行清单管理。这个政策将发挥什么样的作用？

杨志勇：此前，按照国家政策，对于在粤港澳大湾区九市工作的境外高端和紧缺人才，个人所得税超过15%的部分，予以财政补贴。若按内地个人所得税制度，他们适用的税率会较高。横琴粤澳深度合作区建设总体方案明确，对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征。与财政补贴或财政返还相比，免征更简单、更方便，在征税环节就把问题直接解决了。当然，这些人才要实行清单管理。这样的政策安排，能有助于吸引境内外高端和紧缺人才来此就业。

《21世纪》：另外，《总体方案》明确，对在合作区工作的澳门居民，其个人所得税负超过澳门税负的部分予以免征，这对合作区打造便利澳门居民生活就业的新家园有何作用？

杨志勇：对超过澳门个税税负予以免征，简单来说就是“澳人澳税”，让澳门人在横琴就和在澳门一样无差别。

横琴面积是澳门的三倍，通过吸引产业入驻，可以推动澳门居民就业的多元化。澳门居民在横琴就业，还可享受无差别的个人所得税，这样两边的个税政策就打通了，能便利澳门居民来横琴就业。

个人所得税与个人利益密切相关，《总体方案》明确这样的政策安排，充分照顾到个人利益，对澳门人来说无差别，对其他人才来说也很接近。另一方面，关于企业所得税的安排，则是要考虑到横琴作为粤澳合作区的因素，既然是两方合作，就不能只考虑一方面因素，也要考虑到内地税制的衔接因素。

《21世纪》：这系列税收政策安排会起到什么作用？

杨志勇：从现在体制设计看，横琴粤澳深度合作区整体税收负担比较轻，是轻税负制度。但是，只有当政府有了充足收入之后，公共支出才有保障。公共服务和社会保障等事业要平稳运转，离不开政府的资金支持。财税政策一方面通过轻税负吸引投资者来投资，吸引境内外人才来就业，吸引澳门同胞来就业；另一方面也要考虑政府支出平衡的需求，需要有相当的财力。

投资收益共享将形成更大激励

《21世纪》：横琴要健全粤澳共商共建共管共享的新体制，包括建立合作区收益共享机制，应该如何理解这一机制？

杨志勇：横琴粤澳深度合作区管委会是双主任制，分别由广东省长和澳门特首担任，体现了双方合作的要求。执行委员会主要负责人由澳门委派，这意味着在具体事务上给予澳门方面更大权限，体现了澳门在合作区建设中的重要地位。

此外，《总体方案》明确，2024年前投资收益全部留给合作区管理委员会支配，用于合作区开发建设。这个投资应该指的是政府投资，双方参与合作区建设产生的投资收益，明确2024年前收益留给管委会。双方合作共建的合作区，投资收益本可以交由更高层政府来支配，可以是广东省政府，也可以是澳门特区政府，现在明确支配权交由管委会。这是给管委会赋权，交由管委会直接支配，能对合作区开发建设形成更大激励机制。

同时，《总体方案》还明确，中央财政对合作区给予补助，补助与合作区吸引澳门企业入驻和扩大就业、增加实体经济产值等挂钩，补助数额不超过中央税收分成。也就是说，中央财政补助的多少是有条件的，需要通过吸引澳门企业入驻、扩大就业等形成新增长点来保障。这样的收益贡献机制比较合理，补助不超过中央税收分成，相当于不给中央增加额外的负担。经济发展快，中央就能够通过经济增长获得更多税收分成，就可以多支持合作区的发展。这样的机制设计是充满激励的。

《21世纪》：按照《总体方案》，到2035年横琴澳门一体化发展体制机制更加完善，促进澳门经济适度多元发展的目标基本实现，这会是一幅怎样的图景？收益共享机制还会调整吗？

杨志勇：在横琴粤澳深度合作区各方面发展目标没有实现之前，合作区的收益共享机制应该会保持相对稳定。即使未来进行调整，也会充分考虑澳门繁荣发展的财力支持需要。

未来，合作区将会有较好的产业生态，重点产业发展欣欣向荣。产业要发展得好，需要人的支撑，需要有人才。横琴突出服务澳门的特点，经济运行、就业、民生等形态，会更多地与澳门融合。澳门作为自由港，会带动横琴成为经济开放新高地，比如在RCEP、CPTPP框架之下，探索国际经贸新规则。

为了支持澳门经济产业多元发展，中央将横琴这块地方交由粤澳共商共建共管共享，本身已彰显“一国两制”的优势。未来，在横琴开展新体制的试验，会进一步体现“一国两制”的优越性，丰富“一国两制”伟大实践的内容，澳门继续保持繁荣发展是完全可期的。