刘守英：“以地谋发展”模式已经在衰竭

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刘守英（中国人民大学经济学院党委书记兼院长）

中国发展模式是一种“以地谋发展”的模式，这种模式在90年代形成后，对中国经济增长和结构转变起到非常大的作用，整个国民经济运行、经济发展中深层次的结构性问题以及中国地方政府行为都和“以地谋发展”的模式相关。但是这个模式也引起很大的争论。所以，今天将围绕这个主题做一个讨论。

主要分几部分：

1.“以地谋发展”模式的衰竭。尽管“以地谋发展”模式非常重要，但从现在的数据和观察到的现象来看，这个模式已经处在衰竭状态。

2.2016年以来的转型尝试。2016年，在“以地谋发展”模式已经出现一些问题（包括地方政府的高额负债、大量抵押和土地出让收入不断攀升）的情况下，财政部、国土资源部、中国人民银行和银监会四部门发文规范土地储备和资金管理，关于规范土地出让收入，不允许地方政府用土地抵押，这是试图促进“以地谋发展”转型最重要的一次政策尝试。政策尝试到现在也出现了一些新的变化。

3. 三大政策的出台促使“以地谋发展”模式得到转型，一是地方政府不允许用土地抵押；二是自然资源部关于住宅用地集中供应；三是长期以来土地出让收入方面，最近有一个重大的政策出台，将原来由地方政府作为支配的收入转向通过税务来征收。短期来看，对这三大政策对中国经济会产生非常重要的影响；长期来看，如果长期执行，这三大政策将产生什么样的影响值得高度关注。

4.基于以上分析，对“以地谋发展”到底如何转型提出了一些有针对性的政策建议。

一、“以地谋发展”模式的衰竭

中国“以地谋发展”模式和任何一个国家在经济转型过程中相比，都具有独特性，中国土地在结构发展转变中出现了一些典型事实，这些事实和一般经济学在转型过程中的表现差别非常之大，非常之独特。

1.土地推动经济增长

土地是发动机，任何一个国家经济发展在过程中，土地是影子型的，土地按照经济发展需求来供应。但中国的土地在经济发展中起到非常独特的作用。其中，第一个表现是通过土地指标差异化分配实现增长目标。90年代，为了沿海发展战略，主要指标配置在沿海地区。2000年后，中部崛起和西部大开发开始，包括后来东北振兴，一系列的政策都是通过土地指标差异化分配来实现区域发展和增长的目标。当经济增长不好的时候，一般是通过用地指标来刺激经济增长。

有人认为，中国土地的目标主要是为了耕地保护和粮食安全，我一直不同意这个观点。中国的土地一直是两个目标，第一个是耕地保护，18亿亩土地红线，保耕地保粮食。第二个主要的目标是保增长，主要表现为，在经济高速增长时期，土地供应是为了实现高增长。土地一直是宽供应的，这里最重要的表现是2004-2017年间，国有建设用地供应量大幅增加，匹配同时期的GDP高速增长。

2003-2016年期间，中国为什么有那么大的基础设施和其他用地的放地量呢？中国建设用地主要分为：工业用地、经营和房地产用地、基础设施和其他用地。做实证研究时，我们发现非常有意思的现象，基础设施和其他用地在2008年前占比22.55%；2017年占比提升到60.54%；2008-2017年，在应对金融危机采取放土地政策，同时也在2008年开始允许大量土地融资，这里可以进一步做实证研究。大量放到基础设施和其他用地的土地里，我认为很大部分的土地给了平台公司，平台公司用在做土地抵押融资，这里包括基础设施，也包括市政建设，这事实上保障了基建和其他工业投资的建设。

2.土地推动工业化

中国从农业化到工业化转变进程在90年代以后加速的，与此同时，工业化的模式发生了很重要的变化，即园区工业化。80年代末、90年代中期，乡镇企业工业化转向园区工业化。园区工业化非常重要的特点是，地方政府通过土地建园区，通过土地融资建设园区基础设施，企业通过土地进行抵押融资，这是为什么有那么多的企业愿意去园区从事工业。中国在最高峰时期的工业化过程，园区用地能够占到整个建设用地总量的40%，这在全世界都没有的，大量的工业园区的用地主要是配置在企业用地。

压低工业低价维持制造业低成本竞争优势。中国土地稀缺，很多地用做保证耕地和粮食安全，但中国为什么很多地区在以低成本不断供地，中国土地制度的特殊性起到关键作用。2000-2018年，经营性用地，像住宅、商服用地地价涨幅非常之高，而工业地价年均涨幅只有3.5%，即便是给企业市场化配置以后，地方政府还有很多补贴等方式来补贴企业，实际上就是低价。

土地抵押为园区基础设施投资和工业企业融资建立了世界上最大，基础设施投资条件最好的工业园区。这里要注意，中国工矿仓储用地的供应有非常重要的阶段性变化，1999-2003年，在园区工业化阶段，工业仓储用地占建设用地供应量的40%；2004-2008年，中国结构开始由工业化向城市化过渡，工业仓储用地占比开始有所下降；2008年以后，在快速城市化阶段，工矿仓储用地到2017年下降到只有20.36%。

3、土地推动城市化

2008年以后，中国快速城镇化的一个重要原因是土地推动，土地推动中国在短短时间内进行了不同等级、不同规模的快速城市化进程。土地推动城市化的机制，一是强制低价征地来扩张城市；二是控制住宅和商服用地供应，实现政府出让土地收入最大化；三是城市建设融资主要依靠城投债，290个地级市年度发行城投债。根据2008-2017年的数据， 城投债为城市建设投资提供了巨额资金。

城市化阶段中，要注意1995-2003年，中国城镇化还是围绕园区工业化实现人口聚集和经济聚集。2004-2008年，城市化开始实现经营性建设用地招拍挂[1]以后，政府依靠土地出让收入推动城市化。2009-2016年，靠土地抵押和以地融资，是以地融资的城市化。

4、土地资本化与资本形成

中国非常独特的就是快速的城镇化和工业化的资本来源，土地是资本形成的重要来源（包括2003年后以地生产形成的资本）。在经济结构转型过程中，中国通过土地制度改革，土地实现了资本化，这和其他任何一个国家在资本形成过程中是非常不同的。2008年以后，通过投融资平台“以地融资”形成的资本，在解释中国发展模式中非常重要的。

“以地谋发展”模式出现了非常重要的衰竭现象。我们使用门槛模型简单分析一下。

1.地方经济发展的门槛效应

前面我们讲的“以地谋发展”，土地和经济发展的关系，无论是全国、东部、西部已经出现重要的门槛值。从经济发展方面，过一定门槛值以后再继续供应土地的效率（对GDP增长的贡献）就开始下降。4169公顷是全国的门槛值，4045公顷是东部的门槛值，中西部地区没有找到门槛值（中西部地区模仿东部地区“以地谋发展”模式的投资绩效被证明是非常差的）。

2.地方工业化的门槛效应

中国工业化最重要的特征是低价和大规模供地，但不断的供地有效果吗？现在我们看全国和东部地区，工业化有两个门槛值，与土地供应的关系呈倒U型特征，一个门槛值是过了4707.14公顷以后再供有所下降，第二个门槛值是到928.96公顷增速下降，东部地区也是这样的。中西部地区还是在不断的放地，但放地没有效果。

3.地方城市化的门槛效应

2008-2016年，以地谋发展”模式继续在放地，从全国和东部地区来看，继续放地对经济发展的效应，对工业发展的效应，对城市化的效应都在越过门槛值后效应在下降。中西部地区无论是工业化、城市化，进一步投放土地的绩效都很差，但还是在大量的投放土地，这是讲的第一点“以地谋发展”模式已经处在衰竭。

二、2016年以来的转型尝试

“以地谋发展”已经开始处于衰竭，但2016年以后的数据非常反常。同时期，2008年以来，中国“以地谋发展”主要走向以地融资，靠土地抵押来支撑整个发展模式，主要是靠金融在支撑，土地作为工具、平台，作为主要的手段来支撑的发展模式变化。但是2016年开始，不允许地方政府土地抵押。我们看到的情况，地方政府继续用土地吗？整个“以地谋发展”的模式转向了什么样的形态呢？

1.增速下降趋势下土地供应量增加

第一个数据，经济发展增速在下行，GDP增长2016年以后继续下行，经济增速没有回到原来的水平，但出现的情况是，建设用地的供应量反而在增加。这表明地方政府不是在告别 “以地谋发展”模式的特征，更多的是当中央政府开始不允许土地抵押以后，地方政府在没有其他方式的情况下还是靠土地求生。所以，尽管经济增速下降，土地对经济发展的发动机功能下降，但地方政府还是更多靠土地的供应来维持它的运行。

2.基础设施和其他用地供应面积及占比下降

更有意思的一点，同期，支撑平台基础设施和其他用地供应开始下降，这可以解释为，地方政府已经不再把土地用在平台和基础设施内的供地，这里能够明显看到抵押政策的效果在供地上开始显现。平台公司不允许做抵押品的平台，地方政府怎么回应呢？第一个是前面看到继续放地。第二个政策地方政府继续征地。

3.2016年以后地方政府建成期的扩张、征地和城市建设用地的扩张都在大幅增加，继续开始延续2008年之前的征地扩张的城市化的模式。

4.工业用地供应面积和占比回升

中国工业用地量非常反常， 2016年工业占比不断下降达到了20%，但我们看到的情况，不允许地方政府用土地抵押融资去银行套钱以后，地方政府在供地上，工业用地的面积和占比开始回来了，我们期待工业用地的结构开始恢复正常，目前20%左右，发达国家是8%左右。但是地方政府在工业园区这块的放地开始在增加，等于又回到原来的卖地模式了，这里面还看到了居住商服用地供应面积的比重也开始上升，地方政府对房地产这块的依赖是进一步上升的，所以这里看到了住宅和商服供应面积上升，地价开始上升，住宅地价的增速非常迅速。

5.不允许抵押以后，供地结构有点回到2008年之前的供地模式，进入到原来的卖地模式，即用地更多的是靠更大的供地，靠更大的工业用地和住宅用地的供应，这些供应的出口在房地产。

6.限价政策下房地产开发和销售上升，但增速下降。

2016年以后房地产不断限价，房地产的开发投资与新开工面积的量在增长，但是增速在下降。房地产销售面积和销售额也是如此。

房地产开发企业土地购置面积占居住商服用地供应面积和占比在2017年以后短暂回升后开始下滑。这里要解释一个现象，地方政府要靠房地产这块做出口，但房地产在结构上发生重大的变化，2016年底中央经济工作会议明确房子是用来住的、不是用来炒的定位。所以，在房地产用地的比重上，保障性和公住性住房在不断增加，但商业性房地产出现不景气的景象，但由于住房本身的需求，房地产市场的走势并没有被限价政策影响，其中非常重要的是高中高收入人士改善型住房的增加，所以房地产市场继续沿袭着房价不断上涨的趋势。

7.土地出让收入增加，土地财政依赖程度回升

回到2008年以前的模式，很重要一点，地方政府对土地财政依赖开始增大；2008年以后，地方政府土地财政收入也在增加，不允许地方政府以后，政府更加依赖于卖地收入，所以看到2006年以后，地方政府土地出让收入不是减少而是进一步增加，原来地方政府对土地抵押依赖又转向地方政府财政对土地收入的依赖。那么，仅仅靠土地出让收入是否足以支撑地方政府运行？土地出让收入只占到20%-30%，60-70%依赖于土地金融。后面我们会讲地方政府在2016年以后回归卖地的效果，还有我们看到整个经济增长对房地产还是高度依赖。

这是第二部分，2016年土地抵押执行的结果是中国“以地谋发展”模式又回到2008年卖地的模式和状态。

三、三大政策的短期与长期影响

但回到卖地模式和2008年之前卖地模式的差别在哪里？2008年之前，地方政府卖地模式主要是为了谋发展，推动工业化和城镇化，这一轮不允许地方政府土地抵押以后，地方政府更呈现卖地求生模式，为了维持政府的运行要有大量的债务，政府采取了卖地求生的状态。

（一）规范土地收入，叫停土地抵押

1.规范土地收入和土地抵押

土地招拍挂制度从2003年开始，用了10年的时间才规范了地方政府出让土地的行为。2008年，国务院又特批地方政府发行2000亿元的债券，2009年3月，人民银行、银监会出台了一系列关于融资平台政策，实际上是支持有条件的地方政府组建投融资平台发行企业债、中期票据等融资工具，来拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。2009年开始，地方政府开始在城市建设的过程中尝试使用融资平台，地方政府债务大量增加和融资平台更广泛的使用有很大的关系，所以我们看到地方政府债务的规模从2009年开始增加，2010年达到了10.7万亿元，其中51%是2008年前累积的，短短两年时间地方政府债务翻番。

基于此，2014年开始，国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，主要就是为了举债地方政府举债和融资的机制，这里面包括富裕地方政府依法适度举债融资权限，同时坚决制止地方政府违法违规举债。

具体包括，赋予地方政府依法适度的举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制， 对PPP债务进行监管。

2016年2月2日，财政部、国土部、人民银行、银监会四部委《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，这个通知影响非常大，新增土地储备项目所需资金严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他错正资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决，对现有的土地储备机构进行全面清理。土地储备机构作为融资的功能开始不复存在。

2018年6月，自然资源部颁布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，一是严禁以政府储备土地违规融资；二是严禁将储备土地作为资产注入国有企业，确保不形成新的地方隐性债务，处理存量土地储备贷款，促进依法解压并合理供应，加强土地储备的信息发布。

2.进入卖地求生模式

不允许占用土地的抵押融资，对于2008年后形成的“以地谋发展”的模式来说，相当于打了它的七寸，这就出现了前面给大家看到的看似反常，但非常真实地反应了地方政府的行为。所以，由于不允许土地抵押，尤其是不允许土地储备中心继续用土地来做融资功能，地方政府进入了卖地求生模式，这就是前面我讲的2016年以来的情形，更多供地，更多卖地，更多依赖于房地产价格的上升来支撑地方政府更高的土地出让收入增长。

把土地融资切断以后，地方政府能够过得去吗？光靠卖地收入，不足以支撑地方政府的运行。所以，地方政府一方面要靠更多的卖地，二地方政府更加依赖于举债过日子。2016-2020年，地方政府债务每年增长17.1%，而且新冠疫情以来中央发行1万亿抗疫特别国债，又为地方政府带来了大规模的可用资金，但是也导致地方政府债务规模高启和债务负担显著上升。

到2020年末，地方政府显性债务余额，原来是以土地抵押，现在大量的是以政府和非政府债券的形式，以地方政府“滚动续发”的形式来支撑地方政府的运行，但是债务规模越扩越大，所以，2020年度兑付金额达到那么高的数目，而且与再融资发行量相比仅多出1000多亿，经过长期的持续累计，地方政府返本的压力不断上升，到期基本通过发行再融资债券完成，也就是借新债还旧债，地方政府基本丧失了自给自足偿还债务的能力。

3.城投债急剧增加

第一个政策，城投债。问题在哪里？现在城投债和地方债到期规模逐步扩大，从2020年开始，已经明显进入兑付高峰期，甚至部分地方债务压力凸显，信用风险事件频发，地方国企和城投平台非标债券委员开始增多。原来我们讲在土地抵押融资时期，主要的风险是银行的金融风险，现在融资平台这块给切掉以后，中国风险问题主要就表现为地方政府的债务风险，地方政府债务风险更加加大，这是我想讲的。

第二个政策，集中供地，今年出台了土地集中出让制度，所谓的集中供地是指集中发布出让的公报，原则上每年不超过三次。第二，同批次公告出让的土地已挂牌文件交易的，应当确定共同的挂牌起止日期。以拍卖方式交易的，连续集中完成拍卖合同。现在已经涵盖4个一线城市，18个热点二三线城市，自然资源部出台这个政策的目的，一是贯彻房子是用来住不是用来炒的定位；二是稳低价、稳房价、稳预期；三是减少土地公开出让过程中关，键信息不充分对市场预期的影响，纠正信息披露的随意性、碎片化、不确定性等不规范问题，减少市场主体由于无法掌握重要关联信息带来的无序竞争，让各类市场主体和消费者充分掌握信息，合理预期。所谓的“两集中”政府通过更集中的这种土地信息的发布，来减少市场的不充分性，市场带来的这种后果，但是土地集中的效果是达到了稳地价、稳房价、稳预期的效果吗？当集中供地以后，整个集中供地市场的热度更高，整个地价的溢价率更高，实现集中供地的城市土地出让金更高了，溢价更高了，并没有实现稳地价的作用。所以，集中供地基本上就是溢价率大幅度提升，土地出让金大幅上升。这是从全国各地主要城市看到的情况。

企业的反应是什么？先拿到地，政府一年集中供应，就是市场对政府行为的反应，先拿到手里再说。二是给中小房企更多公平竞争的机会，这个初衷也没有实现，最后集中拿地以后呈现的情况是土地主要被前五十的房企拿到了，中小企业基本没有拿到地，连喝汤都喝不到。限价以后房地产开发的投资，购置土地，实现集中供地以后同期比较，开发投资、购置土地、施工和销售面积以及房价的变化都同比下降，但是地价上升、溢价上升、土地出让金上升，这是第二个政策。

第三个政策是土地出让收入划转税务部门的政策。6月4号财政部、自然资源部、税务总局和人民银行出台税收的规定，这个规定现在开始试点。原来土地出让金只有地方政府在征收，现在转向税务部门征收以后，可能的影响：一是土地出让收入和支出置于中央监管之下，原来是在地方政府控制之下，地方政府有大量不规范的行为，以后这块基本上就被落实了，这对地方政府继续以卖地支撑地方来发展的机制影响非常之大。

地方政府将土地作为撬动金融杠杆的作用也会产生非常大的影响。

限房价不限地价，导致房企利润空间被压缩，房地产企业的状况非常糟糕。

现在出台的这三条政策，一是土地不允许抵押再融资，基本上把地方政府靠地融资的发展模式基本切断，就会仅限于卖地。二是土地出让收入划归税务以后，地方政府卖地获得出让收入的通道也会切断。三是集中供地，基本上是跟土地市场化改革的方向基本背离，看上去是地方政府能够更多的掌握土地的供求，但实际上是土地市场的信号被扰乱。

四、政策建议

短期调控政策和加大政府在转型中的作用的政策安排可以在短期使用，但从根本上来讲还是要找到一整套中国如何实现“以地谋发展”转型的重大的政策安排。

（一）找到改变土地发动机功能，降低经济发展对土地的依赖性的制度安排。

1.真正实现发展需求决定土地供给，从原来发动机的功能转向市场需求，未来整个中国土地供应模式真正回归到以经济发展的需求决定土地供应量，改变土地计划供应的配置。

2.改变土地指标作为推进区域发展战略的工具。过去太多地使用了用土地指标作为区域发展政策，地方要发展就给你“吃偏饭”，给你更多土地指标，包括中部崛起、西部开发、东北振兴还有很多地区做的发展战略都配大量的土地指标，但这导致土地指标作为经济发展非常重要的一个稀缺工具的情况下，实际上对整个区域更优化的发展是不利的。

3.各类规划和试验区不以配土地指标为政策安排，现在给政策优惠，包括很多自贸区、很多产业政策的实施，包括很多试验区的政策实施都是以配土地指标为政策安排，如果要真正实现土地发动机功能的转变这一点也要停掉。

4.严格规划调整扩增城市政府用地空间做法。地方政府还在实施要发展就要更多的地，要更多城市的地，通过规划不断调整，扩建城市空间范围，扩建更大的用地卖地空间，这在整个政策上一定要进行重大改变。

（二）实行土地结构改革，解决国民经济深层的结构性矛盾

现在国民经济中的深层矛盾，包括产业、城市发展质量问题、区域不平衡问题、城乡问题，在我看来很多深层的矛盾都和土地分配不合理有很大关系。

1.继续减少工业用地比重，千万不要因为土地抵押政策被切断以后，一些地方又回到扩张园区、增加工业用地，这将违背结构改革的方向。所以，减少工业用地的比重，现在大多数城市已经是进入城市内涵发展的阶段，其中非常重要的是进入城市更新，很大一块更新是工业用地要改为居住用地，需要有相应政策设计来促进工业用地的转化用途，主要转化为居住用途和城市宜居空间用途。

2.减少公共用地占比，增加城市生活和生态空间。现在中国城市公共用地这块由于有低价征地制度，这块用地占比太大。下一步一部分公共用地要调整为城市生活和生态空间，而且这些空间要调整在城市内部，使城市更加宜居。

3.增加居住用地比重，取消商业用地硬性配套比例政策。现在居住用地的比重太小，只有25%左右，其中有大量的土地作为公租房和保障房，居住用地的比重不增加，中国房地产市场不可能健康。在经营和商业性用地中，商业用地配套的规定是硬性规定。这个政策开始出现很大的负面性，各地的商场，尤其在城市区域内的大量的商场已经过量，现在中国的问题是居住用地不足，而不是商业用地的不足，应该取消商业用地硬性配套比例的政策。

（三）坚持市场在土地要素配置中的作用

针对最近出台的这三个政策，要比照一下中央提出的市场在资源配置中起决定性作用，土地市场也不例外，一定要回归市场在土地要素配置中的决定性作用。

1.现在核心是要改变住宅用地供给不足的制度和激励措施。一是为什么住宅用地结构那么低，二是地方政府为什么不愿意增加住房用地的结构供给呢？在制度和激励上应该做重大改变，使整个中国住房用地真正回归到“房住不炒”上。但如果住房用地的激励结构和供给结构不正常，房子还是会被用来炒，而不是用来住的。

2.重新评估集中供地政策的效果

政府集中供地的意图是好的，根据市场的需求，根据住房需求，根据房地产盖房的情况决定一年什么时候集中供地，集中供地是大面积供地，批量供地保证了用地需求。但不要忘记一点，这更加强化了政府行为，只有市场主体才能更明确地了解市场中的供求状况，政府尽管能够掌握房地产商的土地购置和盖房的情况，但是并不能真实的掌握房地产市场供求状况，所以，集中供地看似是政府用来平抑地价和房价的，但最后出现了反常行为。政府在整个供地市场中的作用应该摆正，不能成为供地中排斥市场行为，市场还是要发挥更好的作用。

3.完善供地市场化机制，核心是强化市场供给信号，减少政府的供地信号。

（四）成立国有土地经营公司，实现对土地增值收益的价值捕获

1.中国上一轮是靠不断征地，不断卖地支撑了整个城市建设，但下一步中国城市走向存量走向更新，土地增值收益还是在不断的增加，对中国来讲，下一步的城市更新和城市质量的提升，前面采取的一系列政策带有很强的釜底抽薪意味，但使整个中国告别“以地谋发展”模式这一点，值得商榷。这里面很重要的是一定要找到中国在城市更新和质量提升中，土地价值增值的捕获，土地不断在增值，城市更新的过程就是土地不断在增值的过程。这里我提出一个建议，可以考虑成立市县政府国有土地经营公司，从原来的卖地转向土地经营。成立市县政府作为国有土地经营公司，未来没有那么多地卖，但是国有土地二级市场的转让，在城市的更新过程中，这些在不断的提高土地的增值收益，所以国有土地经营是未来非常重要的既促进我们以地为发展模式转型，也是促进整个城市转型和结果转型非常重要的资金来源，所以，成立市县政府国有土地经营公司，能够保证土地增值收益归政府。

2.融资。2008年以后大量的融资平台，导致整个银行的金融风险，问题出在哪里？不该让土地融资的都土地融资了，不能兑现收益的土地项目都来做土地融资，这是非常危险的。但在城市发展中，中国土地资本化和土地作为融资的功能在整个城市发展中，我认为是非常重要的一个功能。所以，怎样避免2008年以后出现的这些问题，成立国有土地经营公司以后，由土地经营公司作为主体来实现土地融资的功能。

（五）加大都市圈和城乡融合区的土地改革创新

下一步中国城市化重点是解决好两个板块，都市圈和城乡融合区，这些地区整个土地改革的创新对下一步中国经济版图是非常重要的，这两个板块如果能搞好，整个中国下一轮转型就能够成功。

1.都市圈的规划尺度。打破行政规划尺度。现在各种规划是以行政为单位，结果是每个行政单位都是以自己的人口，以自己假设的未来经济增长，自己未来国有化的结构来做规划，这不符合未来发展趋势。所以，可以在规划上以都市圈作为规划尺度，打破现在的行政规划尺度，在这个前提下整个土地的指标和土地的功能可以在都市圈范围内进行配置。比如现在基本农田，现在整个中国的城市以行政为等级最后进行发展的问题在哪里？一块农田，一块城市，一块工业区，整个发展高度碎片化，以都市圈范围来配置，未来土地指标就不以现在的行政为指标，改变现有行政等级下碎片化的状态。

2.都市圈内土地发展权补偿机制。整个都市圈中，有些地方不能做创新，不能做产业，可能就是做基本农田，在都市圈下对不能创造更多GDP的发展可以进行土地发展权补偿。

3.城乡融合区的土地制度改革。整个中国土地制度的改革，都市圈是规划和功能大尺度的配置，城乡融合区是要推进中国城乡一体的土地权利，而且在整个用地空间上保持全面平等的土地制度改革，这就是城乡统一的土地市场，不同权属的土地权利平等和城乡发展权利平等。

一是财政资金本身，一是发专项债，其他的资金都不能用于土储，这样使得土地专项债应运而生。

土地专项债有很多好处，它纳入预算便于管理，降低了成本，土地专项债的成本很低，根据我们的统计，2017年7月-2019年9月，中国共发行土储专项债1.42万亿，占全部专项债发行规模的21.7%，平均利率是3.7%，平均发行期限是4.7年。不管是期限还是利率都是比较适合的，期限比过去长，过去都是两年一年，现在是变成中期了，另外利息比较低，降低了负债成本。所以，从总量上对于控制政府债务的规模，理清政府的债务渠道，对降低政府债务风险起到作用，同时对政府债务期限配置和降低成本都起到了重要的作用。

2019年后，国务院常务会提出专项资金不得用于土地储备相关项目，2020年国新办新闻发布会再次强调专项债不得用于土地收储与房地产相关项目。这样一来，土储资金来源只剩下财政资金用于土储了。出台这个政策背后是什么原因呢？我理解各个地方政府土地储备，在过去已经具有的建设用地规模上看已经是很大了，应该尽量采取的办法是对现有土地存量做调整，特别是对工业用地。工业用地转住宅用地是很大的潜力，现在大量工业用地开发区土地闲置，还有大量公共建筑，原来的商业用地、写字楼，现在除了北京上海，其实北京上海深圳也空置了很多写字楼，全国各地的城市包括各个省会的高档写字楼、中档写字楼和低档写字楼的空置率非常高，我用了“非常”两个字，这对土地是巨大的资源浪费，很多企业的资金都压在房地产上，没有效益，反过来还要增加新的土地储备用于住房和其他项目。

所以对现有土地及其上面的建筑物进行重新清理，以土地规划增加土地收储更加重要，这些土地怎么处理，可以采取合作的方法，比如现在很多地方采取的土地变性拍卖，最后的差价采取和企业协商，因为土地增值和区域变化，收益应该由原来的所有者和政府共同享有，土地使用者和政府来共同享有，这是很合理的。这样就不需要政府动用那么多土地，不一定收储，直接用这样的办法，变相收储，通过改变性质，拍卖土地，差价分配的方法，对政府债务解决有很大的帮助，当然这不是中央说的，是我的解读。 

（本文根据刘守英于2021年6月23日在中国宏观经济论坛CMF宏观经济热点问题研讨会：土地功能的变化“以地谋发展”模式转型的发言整理，未经本人确认。）

注释：

[1]《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。其含义是指经营性用地必须通过上述方式出让土地。统称为招拍挂制度。

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