加快推进政策性金融机构改革

（原标题：评论丨加快推进政策性金融机构改革）

董希淼（招联金融首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员）

7月6日，国务院金融稳定发展委员会召开第五十三次会议，对深化政策性金融机构改革工作进行部署。下一步，我国政策性金融机构改革进程将大大加快，政策性金融机构职责定位和业务边界将更加清晰，作用将发挥得更加充分。

包括政策性银行、政策性保险公司在内的政策性金融机构，是我国金融体系的重要组成部分，在我国金融改革进程和经济社会建设发展中发挥了重要作用。以政策性银行为例。1993年国务院公布《关于金融体制改革的决定》，明确政策性与商业性金融分离的原则和要求。随后，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三家政策性银行相继成立，承接原有四大国有银行承担的政策性金融业务。2015年3月，国务院明确国家开发银行定位为开发性金融机构。总体而言，政策性金融机构的成立适应我国金融体制改革需要，一方面助推商业性金融机构顺利实施市场化改革，一方面加大对国民经济和社会发展重点领域和薄弱环节支持服务。

近年来，政策性金融机构规模增长较快，在发展过程中存在一些问题。从职责定位上看，政策性功能不够突出，与商业性金融机构存在较多交叉和重叠。如部分政策性银行，在基础设施建设、重大优质项目等方面与商业银行竞争较多。从业务边界看，我国尚未通过法律对政策性金融业务范围进行清晰限定，其政策性与商业性业务边界不清晰，容易产生政策套利、道德风险等。从内部管理来看，相比商业性金融机构，政策性金融机构由于改革相对滞后，公司治理、风险管理等方面存在短板，经营管理较为粗放，资本约束不强。

因此，我国政策性金融机构改革的方向是进一步明确职责定位，适当隔离政策性与商业性业务，重点是实施业务分类分账管理。从国际上看，政策性银行对政策性和商业性业务进行隔离主要通过两种模式。一种是分账管理模式，即允许一家机构同时经营两类业务，实施分账管理，对两类业务监管标准也不一样。如韩国进出口银行（KEXIM），分别设立政府账户和银行账户，同时经营政策性和商业性业务，韩国政府则在重点领域对政策性业务提供差异化支持。一种是分立机构模式，将两类业务划分到不同的经营实体，如采取集团或母子公司方式进行经营。从我国政策性银行实际出发，应考虑采取的是第一种模式，即同一家政策性银行同时经营政策性和商业性业务，但实施分类分账考核和管理。

2021年政府工作报告明确提出，“推进政策性银行分类分账改革”。而此次国务院金融委会议对政策性金融机构改革作出部署，意味着我国政策性金融机构的改革进程将大大加快。应该说，实施分类分账管理，有助于进一步明确政策性金融机构的职责定位，厘清政策性和商业性业务边界：第一，强化政策性金融机构的“政策性”，引导其加大对国民经济重大领域和薄弱环节的支持，更好地服务国家战略；第二，提升政策性金融机构经营管理专业化、科学化，减少监管套利，强化激励约束，提高财政政策和货币政策的精准性；第三，有助于各类金融机构合理定位、差异发展，促进形成多层次、广覆盖、有差异的金融机构体系。

当然，在改革过程中，要坚持依法合规，进一步完善规则制度。多数发达经济体以法律形式，明确规定政策性金融机构治理结构、业务范围、资金用途等。如，德国《复兴信贷银行法》规定该行业务范围必须是商业银行因经济效益低而不愿进入，或因自身能力不足而无法承接的业务；由于享受了国家特殊待遇，该行在金融市场上必须保持中立，不能与商业银行竞争。我国应加快制定《政策性银行法》等，依法明确政策性银行业务边界，为分类分账等改革提供更有力的法律保障。

同时，国务院金融委强调，对政策性金融机构要“强化资本约束，加强风险管理”。日前，中国进出口银行通过发行永续债补充资本。与商业银行相比，政策性银行通过利润留存来补充资本的能力较弱，因此更需要完善资本金补充机制，拓宽资本补充渠道。除了支持发行永续债之外，还可以通过税收返还转增资本等方式加快资本补充，满足系统重要性金融机构监管、巴塞尔协议等资本充足率要求。此外，还应强化政策性金融机构发展的资本约束，持续提升全面风险管理水平。