作者|刘怡（北京大学经济学院教授）
2020年的《政府工作报告》和《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《预算草案》），公布了对冲前所未有疫情影响的更加积极有为财政政策方案：抗疫特别国债1万亿元，赤字3.76万亿元，地方政府专项债券3.75万亿元，为企业新增减负超过2.5万亿元，总计将超过11万亿元。
“赤字率拟按3.6%以上安排”，是对冲疫情影响的强有力措施。根据《预算草案》，2020年全国一般公共预算收入180270亿元，比2019年下降5.3%，全国一般公共预算支出247850亿元，比2019年增长3.8%。因此，2020年的一般公共预算支出和收入之间的缺口较2019年有所扩大，达到6.76万亿元。下图是我国1996年至今的一般公共预算收入和支出情况。
《政府工作报告》提到“今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。”这些安排是特殊时期的特殊举措，是集中精力做好“六稳”工作、落实“六保”任务、实现政策有为和推动经济高质量发展的重要制度安排。
和上年相比，赤字率指标提高了0.8个百分点以上，赤字规模约为3.76万亿元，与市场预期基本相符，由此可以测算出名义和实际GDP的增长区间。伴随着当前全球疫情和经贸形势极大的不确定性，将赤字率提高至3.6%，有利于稳定并提振市场信心，以更大的政策力度有效对冲疫情影响，体现了更加积极有为财政政策的进一步发力，真正发挥财政政策稳定经济的关键作用。
学术界一直有赤字率多高是合适的讨论。3%的赤字率来源于1991年的《马斯特里赫特条约》，是各成员国加入欧盟的门槛之一。实际上，3%的赤字率并不是硬性约束，高于3%并不等同于过度举债，需要根据经济发展状况、债务支出使用效果等情况加以评判。从各国实践看，美国、日本等全球主要经济体赤字率常年在3%以上，欧盟各成员国也经常出现高于3%的情况，尤其是在金融危机和欧债危机期间。美国财政部2019年10月25日公布的数据显示，2019财政年度美国的赤字率为4.6%。根据IMF的预测，2020年全球平均赤字率将从2019年的3.7%提高到9.9%，发达国家平均由3%提高到10.7%。在前所未有的疫情影响下，综合考虑当前经济形势，对比其他国家赤字情况，短期阶段性地适度提高赤字率，有利于有效进行逆周期调控，更好发挥积极财政政策的作用。
《政府工作报告》指出，新增的1万亿元赤字与同时发行的1万亿元抗疫特别国债将全部转给地方，主要用于支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等确保“六稳”“六保”的支出需要。这部分财政资金不仅将通过特殊转移支付机制直达市县基层、直接惠企利民，体现积极财政政策的执行效率；同时，在资金的使用上将更加注重逆周期调节，进一步发挥乘数效应和杠杆效应。同时，对赤字率留有余地、对财政资金用途有明确安排并注重绩效考核，也体现了积极的财政政策更加注重实效、有针对性。
除提高赤字率和发行特别抗疫国债，还将继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，扩大减税降费力度，对于六月份以前到期的减税降费政策将继续延长期限。预计为企业新增减负将超过2.5万亿元。这些阶段性政策与制度性安排有助于切实减轻企业负担。
“积极的财政政策要更加积极有为”是对今年财政工作的整体部署，这一要求体现在各项具体工作安排中，其政策要义贯穿政府工作报告始终。一系列积极的财政政策，不仅为促进疫情后经济社会秩序全面恢复、助力市场主体纾困发展提供切实保障，也是激发市场主体活力、推动经济发展方式加快转变、推进更高水平对外开放的有力支撑，充分体现了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的功能定位。
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