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作者|张军（复旦大学经济学院院长、网易研究局专栏作家）
不设GDP增长目标不等于经济增长不重要，但保就业和保增长又不能划等号
2月份以来，经济学界其实已经基本达成一个普遍的共识，即今年中国经济的形势存在前所未有的不确定性，特别是海外疫情在3月份爆发后，使得中国经济的不确定性显著加大了。尽管目前中国疫情得到有效控制，复工复产也在有序推进，但是外部环境变化得特别快，无法预料，导致目前我们的经济形势也不完全为自己的政策所控制，所以中国今年继续设立增长目标的难度的确非常大。
张军
此外，我认为，今年没必要设定一个具体的GDP增长目标还有别的考虑。因为疫情冲击会造成严重的失业压力，所以中国今年首先要考虑就业保障问题，从这个意义上说，保就业在短期比保GDP肯定更重要。
进一步说，中国政府过去设定本年度的GDP增长目标是要参考上一年经济增长完成的情况，并且要评估面临的各种约束，算是对增长潜力的一个估计值。比如去年的目标有可能定在了6.5%左右，实际完成了6.3，今年自然要留有一定的余地，会把今年的目标往下调一点。实际上，中国这些年每年的GDP增长目标都大概是在上一年的基础上下调0.5个百分点左右，特别是这两年的目标基本设定在6-6.5%之间。如果没有疫情的出现，今年的目标很可能也就是6%左右，但是今年一季度出现了全球蔓延的疫情，很多事情都已经超出中国可以控制的范围，也扰乱了这几年经济增长的趋势，让经济增长变得十分困难，所以今年政府工作报告不提这个目标是有道理的，这在经济学界是有共识的。
但是我不认为从此以往中国会放弃设定增长目标。考虑到中国已制定非常明确的长远发展目标，也考虑到中国的体制和治理特征，不可能放弃年度增长目标。不过，年度增长目标的意义跟过去不一样了，它不再是一个硬性指标，而是代表中央对增长潜力的一个粗略的估计，对地方而言有参考和指导价值。
另外，我想说，今年不提目标也并不等于经济增长一点不重要。今年的政府工作报告中提到要优先考虑保就业。因此，即便现在提出首先确保完成“六保”目标：保就业、保民生、保中小企业等，这些目标的实现还是需要依靠一定的经济增长率。所以我认为不提目标不等于经济增长不重要，只不过没有必要设定一个存在着很大不确定性的目标。
既然还是需要一定的增长率才能有助于保住就业，那么保就业优先于保增长这个提法是否合理？由于增长的就业弹性在不同行业和不同规模的企业之间会存在差异，保增长与保就业的确不完全是一回事。举个最简单的例子，中国大量的就业机会是通过中小微企业来创造的，中国城镇新增就业机会当中接近90%都是靠中小微企业提供的。但是在对中国GDP增长的贡献中，中小微企业的份额其实不到一半，两方面并不完全对等。换句话说，中小微企业，特别是像中国有将近6000万的个体户也是解决就业的很重要的出路，但是他们对经济增长的贡献并不大。从这个意义上说这次不设GDP增长目标可能对这些中小微企业的发展反而更好。中国当下首先优先考虑的问题是确保在疫情期间不发生大面积的失业问题，所以政策的重心肯定要转移到中小微企业上。总之，GDP增长与就业创造之间的关系虽是正相关的关系，但两个并不能划等号。
突破3%的赤字警戒线是中国在特殊情况下的特殊政策
今年的赤字率拟安排3.6%以上，去年是2.8%，我认为这项措施，可能最重要的是中国突破了3%的所谓安全线。一般国际上认为赤字率3%是一个赤字率警戒线，当然这是经验上的。因为中国长期以来没有突破3%，而这两年由于经济下行压力加大，很多经济学家呼吁中国应该要突破3%的警戒线。而这次政府工作报告关于赤字率的安排我认为可能最重要的信号是特殊时期需要特殊政策。赤字可以超过3%的警戒线，而且提到了3.6%以上，这当然给积极的财政政策更加积极放出了一个巨大的政策施展空间，根据现实需要，中国可以及时地扩大赤字。
现在说赤字可以增加一万亿，但是一万亿也不过是一个保底的数字，也可以提到1.5万亿，这要根据需要来决定。当然中国现在完成“六保”目标，除了可以增加财政赤字以外，政府债务融资规模也在扩大。中央特别国债、地方专项债的融资都明确要求要放到地方去，特别是支持那些财政比较困难的地方政府，直接用于“六保”。
如何用好地方专项债券是关键
今年政府拟安排地方专项债券3.75万亿元，比去年增加了1.6万亿元，我认为这毫无疑问会增加地方政府生产性和投资性支出的能力。现在很多地方政府没有太多的收入，特别是房地产不景气的影响很大。不过要清醒地认识到，我们地方政府本来的隐性债规模本来就不少，存在这一定的债务兑现风险。所以，如何用好地方专项债，能够通过补短板来拉动地方投资需求变得至关重要。而这些新增的债务融资要能用来为经济复苏和就业保障的项目提供融资支持，关键不能脱离当地的实际情况和条件，地方政府要避免盲目上马不切实际的大项目，要更多对接企业和市场的需求。即便在政府工作报告中提到的“两新一重”（新基建、新型城镇化和重大投资项目），也依然在执行中要坚持因地制宜，更多让企业和社会资本主导投资项目的原则。
抗疫特别国债是结构性的支出安排
这次发行一万亿元的抗疫特别国债，我认为这扩大了政府的支出，而政府的支出会产生乘数效应，这对中国经济的复苏非常重要，尤其是在政府工作报告中指出，中国要精准发力，这些钱要用到什么地方是很重要的。所以报告中特别强调各级政府包括中央政府必须要压缩一般性支出，这也间接说明这些钱不是用于一般性的政府开支，相反的一般性支出要呈现负增长，过紧日子，由中央政府带头。这些钱应该会用到与经济复苏直接相关的领域，比如民生方面的开支、防疫方面的开支、医疗方面的开支，以及有效的投资包括基础设施建设、新基建的投资等等，同时压缩政府的一般性支出，所以我认为这一万亿元的抗疫特别国债是定向的或者结构性的支出安排。
当然对中国而言，从中央到地方的支出的方向是需要中央政府加大巡查力度的，这些钱是否用到该用的方面了？我估计中央防止一般性支出的增长或者挪用资金的决心是很坚决的。
提出城镇新增就业目标应是约束性政策
去年的城镇新增就业人口目标是1100万，今年是900万人，这个目标有所下调，因为增长率因疫情冲击不可能回到趋势的水平。而失业率去年是5.5%，今年上调到6%。我认为这充分考虑了疫情对经济造成的冲击以及经济复苏的难度。在不设定GDP增长目标的情况下，中国反而提出了城镇新增就业岗位的具体目标，说明了保就业要优先于保增长。平均来讲，中国这些年1000万的就业岗位基本是有保障的，但是今年因为疫情带来的冲击，今年城镇新增就业岗位目标的数字减少到了900万，但我认为这政策是有约束力的，必须做到，甚至如有条件可能还要超额一些。能兜住900万的新增岗位，今年的经济情况就可以基本稳住。失业率当然应该会比去年高一些，但保就业的目的就是避免今年出现大规模失业，同时也为了打赢脱贫攻坚战。
新基建多是为了增长转型
我个人认为，今年对新基建的投入更多的不是为了保增长。我认为新基建虽然有一定拉动需求的能力，相对而言，因为今年投入到新基建项目中的资金不会多到哪里去，能带动的其它投资也有限。我认为投资新基建更多的是为了日后经济增长的转型。因为未来更多的经济活动可能都与数字化和移动互联网技术有关，有大量的服务业、制造业都面临转型，所以我认为未来对5G的需求会更大，中国5G的覆盖面需要有更大的扩张，因此为了日后5G的发展，中国目前要有更多的基站建设。
消费恐难推动经济复苏
总体上，今年消费增长受到预期收入的影响肯定也会明显下降。今年全球经济形势一塌糊涂，大量中小微企业面临着生存危机，肯定会影响消费的增长。影响消费动力的主要因素是居民预期收入的增长，它很大程度上决定当下的消费支出，也就是说，居民不仅仅考虑自己现在手上有多少钱，还要考虑明年、后年的收入是否能够保障稳定增长。所以，在出现经济危机时，完全依赖家庭的消费来拉动经济复苏，这其实是不现实的。当然政府可以加大对一些家庭进行现金补贴或发放消费券，鼓励消费，但是对消费的刺激效应是短期的，难以持续。只有经济复苏了，我们实现了从“六保”到“六稳”，中国的消费才能加速增长起来。不要把消费看成是一个孤立的力量，它往往是很多因素共同起作用的结果。从这个意义上讲，保住了就业和民生，中小微企业日子好了，消费就会好起来。
今年是打赢脱贫攻坚战，实现全民小康的关键之年，其实道理上，实现脱贫的问题与鼓励消费一样，政府要给这些贫困人口创造就业机会，能够有持续的收入增长才行。如果仅仅是为贫困人口提供现金补贴，那只能维持一时，难以真正脱贫。所以今年的政策重心放到就业上，是有道理的。要打赢脱贫攻坚战，就要把它纳入今年我们的“六保”目标中去，尤其要在保就业上发力，通过组合拳的政策稳住中小微企业和工商个体户，不大规模减少就业机会，哪怕GDP增速不理想也没有太大关系。
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