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作者|李礼辉（十二届全国人大财经委委员，中国银行原行长）
2020年的两会，是在应对疫情冲击、国内经济全面重启的特定历史阶段召开的，因而满载人民的期待。《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，于两会召开之前发布。细读之际，感觉自己竟然有些久违了的激动。
5月21日，大会议程公布。5月22日，李克强总理在大会开幕式上做了政府工作报告。这里围绕经济增长速度、特别国债发行和建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制等做一些解读。
一、关于疫情冲击下的经济增长：不衰退就是大前进，保企业才能稳就业
今年的政府工作报告，不提全年经济增速的具体目标，这完全切合当前的经济实际。
一是在全球经济大衰退的环境下，我国经济成功复苏，能够避免衰退、实现低速增长，就是大成就。
由于疫情的冲击，全球经济衰退已成定局。国际货币基金组织IMF在4月14日发布的《世界经济展望报告》中，预计2020年全球经济将萎缩3%，其中发达经济体经济萎缩6.1%，新兴市场和发展中经济体经济萎缩1%。在发达经济体中，美国经济萎缩5.9%，欧元区经济萎缩7.5%，日本经济萎缩5.2%。
这是基于全球多数国家疫情将在第二季度达到峰值、下半年消退的基准情景假设。现在看，疫情的烈度已经超过4月份。目前全球新冠病毒感染确诊病例已经超过500万。美国的疫情蔓延尚未逆转，新冠病毒感染确诊病例已经接近160万，病亡人数接近9.5万；人口大国俄罗斯、巴西的确诊病例分别超过31万，印度不完全统计的病例也超过11万。我认为，更不利的情景假设已经出现，疫情的持续时间将会更长，全球经济衰退将更严重。2020年全球GDP降幅可能达到5-6%，经济衰退将延续到2021年。
全球的产业链和供应链是一个相对均衡的整体，按照市场机制和国际贸易规则调节运行。我国既是零部件、工业中间产品、工业最终产品制造大国，又是工业产成品、农产品、文化产品消费大国。我国的产业结构相对完整，但也不可能自我闭环运行。例如，我国的石油、天然气、铁矿石等资源的对外依存度高达60%以上，高端芯片80%依赖进口，与此同时，我国生产的零部件、工业中间产品和最终产品，相当一部分出口到全球市场。我国也是旅游和商务旅行大国。
新冠病毒疫情流行对全球经济造成重创，中国不可能置身事外。
重要的是，我国具有体制优势、基础设施优势、产业链优势、劳动力优势和消费市场优势。为了应对疫情冲击，中央很早做出明确决策，我国的经济已经全面重启，4月份扭转下行，实现正增长。政府工作报告进一步提出了具体的政策和举措。全面贯彻落实中央的决策部署，我国完全可以实现经济的平稳发展。即使增长速度放慢了，但相对于发达国家大幅度的经济衰退，我们的成就一定是巨大的。
二是在经济重启和复苏的特定阶段，保住企业才能稳住就业，从而保护经济发展的根基，保护未来的税基。
李克强在政府工作报告中指出，加大“六稳”工作力度，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转；加大减税降费力度，强化阶段性政策，与制度性安排相结合，放水养鱼，助力市场主体纾困发展；要坚决把减税降费政策落到企业，留得青山，赢得未来。这些政策原则，切合实际，反映了广大企业和企业家的心声。
在正常经营环境下，应该允许市场竞争中的优胜劣汰。但在疫情冲击引发的经济下行阶段，以中小微企业为主体的民营企业大面积出现经营困难。中小微企业资本金有限，生产经营一旦停顿，现金流就会干涸，撑不住多久就会出现生存危机。企业是经济的细胞，是财富的基础，民营企业是就业的主体，保护企业，就是保护国民经济的基础。
财政方面可以采取的措施，主要是对企业减免税收和行政收费。政府工作报告明确，小微企业、个体工商户所得税缴纳一律延缓到明年，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。这里应该包括减免增值税等中间税。
金融方面应该采取的措施，首先是适当放宽金融监管尺度。受疫情影响产生的贷款还本付息逾期，可考虑在特定阶段暂不计入逾期或不良，不纳入不良信用记录。对于不良贷款率、拨备覆盖率以及资本充足率的监管要求，应该适当放宽尺度，根据经济重启需要的周期以及资产质量变动的滞后期，可考虑给予1-3年的宽松期。
其次是适当放宽信贷准入门槛。商业银行对企业包括民营企业的信贷准入，可以适当放宽疫情流行期现金流、利润率等指标的审核尺度，更多侧重对经济重启后的财务指标分析预测。对有市场有发展前景的企业，信贷决策要加快，帮助企业维持必要的现金流；信贷定价要降低，帮助企业降低融资成本。
银行的信贷定价主要取决于资金成本和风险成本。我国尚有一定的货币政策空间，可以综合运用货币政策工具，有效引导市场利率下行。可考虑进一步降低存款准备金率，同时进一步降低再贷款、再贴现、短期流动性调节工具、中期借贷便利、常备借贷便利的利率水平，帮助商业银行等金融机构降低资金成本。疫情流行和经济重启阶段，银行类金融机构信用风险成本必然上升，可考虑对扶持中小微企业的信贷业务给予税收优惠。
需要特别提出的是，现行的金融监管规定，一般是针对常态经济环境制定的，监管部门应该明确哪些规矩在多长周期内予以放宽。
二、关于特别国债的发行：只是应对一时之急，不宜改变长久之计
政府工作报告提出：今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债。这是特殊时期的特殊举措。上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。上述财政安排强调直达基层、直接惠企利民，有利于解决基层财政收支失衡的困局，也有利于防止中间克扣，提高财政支出的实效。
关于特别国债能否由中央银行直接认购，近期不少专家学者从财政赤字货币化的角度展开争论。不久前本人从理论争议、法律依据和经济实践三个层次表达了自己的观点，也看到了一些反馈。
我仍然认为，货币理论上，货币数量论的假设前提主要是：市场经济发达，资本市场完善，经济主体产权边界清晰且行为独立。而现代货币理论假设的前提条件主要是：发行主权货币的政府有无限的能力用本国货币偿还任何债务，并且保持币值的稳定；能够实现充分就业，从而保持经济平稳；强制性税收可以抽走过剩的购买力，实行超高税率就可以避免通货膨胀。显然，货币数量论的假设更多注目于市场机制是否成熟、市场这只“手”是否足够强壮和灵巧；而现代货币理论的假设更多注目于国家力量是否足够强大、政府这只“手”是否有能力干预和调节经济，这在很大程度上体现了凯恩斯主义的理论特色。
因此，我倾向于让市场在经济资源的配置中起决定性的作用，同时更好发挥政府调节经济的作用。我认为，疫情过后的经济重启和经济结构调整优化需要时间，在3-5年的周期内，必须适当降低税率，并进一步拉动内需；而实行超高税率只会影响经济重启，并且抑制市场购买力，显然不具有可行性。我还认为，我国的人民币并不具备类似美元那样的全球性货币霸权地位，如果超发货币，就无法维持人民币币值的稳定。
我也坚持认为，1995年颁发的《中国人民银行法》明确规定，中国人民银行“不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”。这是吸取历史经验教训制定的法律。不允许中央银行直接认购国债，不允许财政赤字货币化，这是法律层面的硬约束。一是法律应保持必要的刚性。法律条款的延展性、补充性修订尚需仔细研究、层层把关，而如果取消或放宽对财政向中央银行透支的约束，属于颠覆性的改变，必须慎之又慎，严上加严，切不可因一时之急而转变长远之计。二是法律应符合国情的根本。改革开放以来，我国的根本性进步是建立了社会主义市场经济体制，而市场经济体制恰恰就是货币数量论设定的前提。而且，让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用，是中央的重大决策，这恰恰未能满足现代货币理论设定的前提条件。
我还认为，特别国债具有发行市场，并不需要行政摊派，也并非只有中央银行才有能力认购。
我国经济的基本面良好，国家发行的特别国债，属于高信用等级的无风险资产，只要设定适当的利率，无需行政摊派，就可以形成容量足够的发行市场。1万亿元或者更高金额的特别国债，相对数量有限，我国的商业银行、保险公司等金融机构拥有数百万亿元的总资产，不仅具有认购特别国债的能力，并且有通过认购特别国债优化资产配置的需求，将成为特别国债认购的主体，部分企业和个人也将参与认购。
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