左晓蕾：证券市场制度改革当与法治建设同步

（原标题：证券市场制度改革当与法治建设同步）

（作者系国务院参事室特约研究员）

《证券法》修改应以推动证券市场为实体经济服务为基点。主要起草部门需以法律专家为主，充分听取各方意见，最后规制的形成一定要通过专业的、独立于证券市场的专业法律人士，站在公正立场，严格按立法程序完成立法立规修法修规过程。依据 “加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据”的精神，将“释法”条款纳入修改范围。

十二届全国人大五次会议副秘书长、发言人傅莹在新闻发布会上表示，根据目前的安排，《证券法》修改稿下月将递交人大审议。这意味着修订后的《证券法》年内出台可期。

十八届四中全会提出“依法治国”主基调，“依法治市”是我国证券市场根本之道。这些年来我们一直在推动证券市场的许多制度性改革，如IPO改革，内幕交易稽查制度，投资者保护机制，过度投机行为管理等。我国证券市场进步显著，但仍有不尽如人意之处，有些“死结”依然无法化解，在一些地方，“潜规则”甚至取代了“显规则”。

我国证券市场制度性改革步履维艰，法律体系不健全，“法治”不到位，制度规则缺乏法律保障是根本原因。四中全会《决定》指出，“实现立法和改革政策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会法制需要”，“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”证券市场的制度改革要与法治建设同步，就须从根本上改善市场的“三公”秩序，让市场化配置资源发挥决定作用。

《证券法》修改应以推动证券市场为实体经济服务为基点。为此，笔者以为《证券法》的修改的前提假设和正确程序非常重要。

证券市场并不是亚当·斯密描述的以实体商品经济为主的市场，也不同于一般的服务业市场。以华盛顿共识为基础的华尔街基本行为模式，放松监管，推动金融资本与直接投资资本一样的自由流动的金融全球化，已使证券市场日益脱离实体经济，虚拟金融活动在带来越来越高收益的同时，也使风险变得越来越高。2008年华尔街引发的全球金融危机就是虚拟金融活动制造的百年不遇的灾难。这些年来我国推动金融资本自由流动的活动也越来越多，不规则金融活动在频频挑战系统风险底线。就此而言，我国证券市场进一步营造和加强法制化环境的必要性大增。

证券市场“依法治市”的核心应通过“法治”推进制度性建设，理顺证券市场投资人、发行人、中介机构及所有的参与主体之间的关系，使各方的“权益”得到保护，不法行为受到法律刚性约束和制裁，“三公”市场秩序得到有效的实质性改善。《证券法》是证券市场法治的基础，《证券法》修改稿当坚持用法律来管理高风险市场的基本原则，让金融资本在千方百计最大化自身利益的过程中，充分释放对推动经济发展社会进步有积极作用的正能量，以严格法律体系对金融资本可能伤害他人和社会利益的活动严加约束，加强“三公”市场秩序建设，使市场参与主体公平分享效率提升带来的利益增长。

四中全会《决定》提出“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。重要行政法规由政府法制机构组织起草。”依据这个原则，证券市场立法修法制定政策和规则，除了法律专业基础，在金融方面的专业知识甚至实际操作层面经验的必备性也很突出。证券市场的重要法律《证券法》、《公司法》、《基金法》，还有一些重要规则和政策，业内人士的参与度都非常大，有些规则主要来自市场参与主体要求。

与此同时，也须看到，不论证券机构还是投资机构，不论公募还是私募，不论来自国内还是来自国外，市场参与者的利益导向性均非常大，他们也都有极强的意愿通过参与立法，得到更多有利于自身发展的机会，也不排除推动刻意放大有利自身发展的部分。

有鉴于此，依法治市，要从立法立规的程序合法化开始。在本次《证券法》修改过程中，主要起草部门和审议部门有必要按照四中全会“立法机关主导，社会各方有序参与立法的途径和方式”的立法思想，以法律专家为主，充分听取各方意见，最后规制的形成一定要通过专业的、独立于证券市场的专业法律人士，站在公正的立场，严格按照立法程序完成立法立规修法修规的过程。同时，还应积极探索四中全会提出的“委托第三方起草法律法规草案”的方式。

此外，还须建立特殊情况的紧急立法程序。立法修法过程一般较长，对一些特殊情况，应允许中央政府向人大提出快速通道的立法请求。国际上也有此先例。当年美国国际集团（AIG）深陷金融危机不能自拔，却一边接受近2000亿美元的政府救助资金，一边理直气壮发放奖金，几近人神共愤。美国投资人和总统奥巴马都强烈要求AIG取消发放奖金。但AIG方面说不能取消，因为他们之间有契约，如果总统强制取消，他们要把奥巴马告上法庭。最后美国政府的解决方式是，要求美国国会就针对AIG发放“奖金”课以90％以上重税的提案快速重新立法，最终迫使AIG放弃了奖金发放。利用这次修改《证券法》的机会，制定针对证券市场非正常情况下的紧急立法程序，以使政府在必要的时候及时采取措施避免证券市场风险蔓延，当能在紧急情况下从更高层面平衡部门利益制造的执法障碍。

还有，过去各类法规最后都附有“本规定由执行部门解释”的条款。笔者认为，这一条款是非常不严谨甚至是违法的。释法权理该在立法部门而不在执行部门。不严谨的立法加上不合法的释法，会给很多违法违规行为的法外施恩甚至违法行为的“合法化”留下很大空间。因此，依据四中全会《决定》“加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据”的精神，笔者呼吁《证券法》修改稿把“释法”条款纳入修改范围，将由“执行机构释法”改为由“人大专门委员会释法”。

· 《证券法》修改讨论之一·