全国人大代表董祚继:建议住宅用地使用权有偿续期

（原标题：专访全国人大代表、国土资源部调控和监测司巡视员董祚继： 建议住宅用地使用权有偿续期 费率实行阶梯式标准）

《2017年政府工作报告》强调，坚持住房的居住属性，落实地方政府主体责任，加快建立和完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制。

对此，全国人大代表、国土资源部调控和监测司巡视员董祚继对21世纪经济报道记者分析，中央提出“房子是用来住的、不是用来炒的”这一定位，确立了住房的居住属性，明确了房地产业的正确方向。

董祚继分析，落实这一定位，特别是治理房价过快上涨问题，需要远近结合、标本兼治，综合施策、协同改革，逐步建立符合国情、适应市场规律的房地产市场健康发展长效机制。其中最根本的举措，是完善房地产税制度。

五大原因致房价上涨

《21世纪》：您认为是什么原因造成房价过快上涨？

董祚继：除了城镇化进程加快的因素外，主要还是相关财税制度、土地制度、规划制度不合理，未能有效抑制投资、投机性需求。

首先是房地产税制度。房地产税迟迟未能开征，使商品住房的持有成本微乎其微，极大地影响到居民购买住房还是租赁住房、购买商品房还是进行其他投资的决策行为。

其次是一次性土地出让制度。这相当于将未来70年的地租收入一次性收取，不仅增加了房地产开发成本，也使后来的房地产增值无法调节。

第三是到期住宅用地使用权续期制度。《物权法》规定，到期住宅用地使用权自动续期，但没有明确是无偿续期还是有偿续期，给社会普遍造成房地产是“永久产权”的印象，进一步刺激了居民的购房动机。

第四是土地财政。土地财政不是成文制度，而是由土地招拍挂制度与分税制相叠加的产物，表现为地方政府对土地财政的严重依赖，进而对房地产调控的“阳奉阴违”。

第五是空间规划制度。空间规划多头、分散管理，编制与实施不够衔接，与产业、投资、土地政策不相配套，导致国家城镇化发展的住房用地政策难以落实，这在一定程度上也影响到房地产市场调控的成效。

《21世纪》：请您重点谈谈房地产税制？

董祚继：合理的房地产税制，既可以遏制商品住房投资投机性需求、抑制房价过快上涨，也可以调节增值收益、促进社会公平，还能够为地方政府提供持续的税收收入，摆脱对土地财政的依赖，保障可持续发展。事实上，在市场经济发达的西方国家，对于不动产不仅每年要征收相当比例的税收，而且在财产继承时还要征收高额累进税。

比如在美国，拥有房地产不仅每年要缴纳不低的地方税，在财产继承时更是施以重税，目前联邦遗产税采用超额累进制，税率分成17个等级，从18%到55%。这样的制度安排对自由竞争导致的贫富两极分化无疑有一定缓冲作用，有助于缓和社会矛盾。

当然，我国的房地产税征收办法要结合国情进行具体设计，具体税负要与现行土地出让制度等做好衔接。比如，对于商品住房，由于已缴纳70年的土地出让金，就不宜另行缴纳土地税或地租，仅需缴纳房产税。

另外，也要考虑与已有税费的协调，房地产开发和销售环节已经缴纳了不少税费，开征新税的同时应调整已有税费，重在优化税收结构，避免片面扩大房地产税负并转嫁给普通消费者。

《21世纪》：如何处理好稳房价与去库存的关系？

董祚继：稳房价是长期目标，从长期看，必须有战略定力，不能让房地产开发过度消耗人民积累，制约实体经济发展，增加经济金融风险。但从近期看，三四线城市房地产“去库存”仍处在关键阶段，“去库存”又关系着新型城镇化的推进，关系着应对经济下行压力。

因此，任何控制房价的制度设计都需要处理好二者关系，新制度的推出在力度、广度、时机上都要审慎、适度，既要稳定房价预期，又要有利于房地产“去库存”。

《21世纪》：如何处理好房地产行业发展与民生保障、当前发展与可持续发展的关系？

董祚继：首先，发展和民生的关系处理得好可以相互促进，处理不好可能相互制约，这在房地产领域尤其突出。

房地产业是我国的重要产业，也是关联度最高、产业链条最长的领域，房地产业发展确实带来了城市繁荣，增加了广大城镇居民的财产性收入。但过度市场化倾向也加剧了房地产市场波动，引发了严重的民生问题，引起中低收入居民不满。放任地权的集中、兼并，势必导致财富两极分化，经济问题与政治、社会问题相互交织，引发社会危机，对此不可掉以轻心。

其次，当前发展与可持续发展也需要严肃对待。“有恒产者有恒心”，产权的充分保障是经济发展的重要动力。但对产权保护也需要辩证看待。“有恒产”，一方面确实有利于稳定人们的财产预期，激发他们为增进财富而勤奋工作，明晰的、长久的产权也确实有利于降低资产运营成本，提高资本运作效率；另一方面，产权的过度保护也会助长人们不劳而获的心理，对于产权的继承人而言，靠食利生活更会消减拼搏向上的斗志，对整个社会的进步和长远可持续发展弊多利少。

建议住宅用地使用权有偿续期

《21世纪》：您如何评价现有的城镇国有土地有偿使用制度？

董祚继：从上世纪80年代后期开始，我国按照土地所有权和使用权相分离的理论，建立了城镇国有土地有偿使用制度。土地有偿使用不仅促进了土地节约集约利用，也为国家建设筹集了大量资金，并有效遏制了权力寻租，是我国土地制度的重大创新。

但从实践看，也存在供地渠道相对狭窄、出让方式过于单一、一次性出让透支未来等问题，一定程度上提高了用地成本，推高了房价，亟待加以完善。要进一步探索房地产多元化供地机制，拓宽土地供应渠道，完善土地出让方式，加快建立城乡统一的建设用地市场。

《21世纪》：你认为住宅用地使用权续期的制度应该如何安排？

董祚继：尽管大多数住宅用地使用权还有二三十年才到期，但从稳定住宅产权预期从而稳定房价的角度看，明确续期的制度安排也到了需要决断的时候了。

从世界范围看，实行公有土地租赁制度的国家，对于到期土地使用权续期有三种处置办法，一是由承租人缴纳相应租金后续期，二是允许土地使用权人购买土地所有权，三是原则上不续期，以第一种情形居多。

综合考虑我国社会制度和发展实际，有偿续期和无偿续期各有利弊，但总体上有偿续期显著优于无偿续期。有偿续期本质上是对土地公有制的维护，有利于国有土地出让市场良性运行，有利于化解贫富分化社会矛盾，维护社会公平正义。

在缴费方式上，可以设定一次性缴纳土地出让金和按年缴纳租金两种方式，由土地使用权人根据经济状况自行选择；缴费费率实行阶梯式标准，基本需求低费率，改善性需求中费率，投资投机或奢华型需求高费率；具体缴费可以与房地产税合并征缴，以“润物无声”的方式实现续期制度平稳落地。