(原标题:“紧日子”下财政资金固化难题待解 2017年将继续压减专项转移支付)
本报记者 周潇枭 北京报道
当财政收入处于高速增长阶段,可以向增量要改革。如今财政收入增长转为中低速时期,经济增速下行又需要财政发挥更积极的作用,调整存量是形势使然。
2月19日,在中国财政科学研究院主办的一场研讨会上,各方聚焦“财政支出结构固化”问题,寻求解决方案。
财政部政策研究室主任王卫星透露,新预算法明确的取消教育、农业等重点支出与财政收支增幅或GDP增速“挂钩”机制,有望得到切实落地。经过财政部的努力,中央决策程序已经走完,剩下的是需要修订相关法律。
此外,外界诟病较多的容易造成“跑部钱进”的专项转移支付,2017年将进一步减并。财政部数据显示,专项转移支付数量已经从2013年的220项减压到2016年的94项。
财政资金固化现状
“当前各部门突击花钱,一方面部分预算资金没办法到位,另一方面又在想方设法、挖空心思去花钱,这本身是一个矛盾现象。能否在当前财政支出结构固化现象中,找准一些薄弱地带,让这些问题有所松动”,社科院经济研究所所长高培勇在该研讨会上表示。
央行货币当局资产负债表数据显示,2016年11月国库中政府存款规模为3.6万亿元,到12月份减少到2.5万亿。国库资金结余,虽随着项目进展、收入月度波动等会有变化,但我国比较常见的是12月份当月支出规模较大,部分由于“突击花钱”所致。
一些部门为避免当年未花掉的预算资金被收回、来年部门预算减少,会在预算年度结束前“突击花钱”。由于各部门预算编制,往往在去年预算规模基础往上调一些,容易形成部门利益固化、财政资金使用效率不高等问题。
财政资金固化的表现还有不少。发改委财金司财政处处长关鹏指出,十八届三中全会提出,要推进预算的支出分类改革。现在一看部门预算,支出基本年年都有增长,但是外界还是不知道这些钱到底是花在哪里了,有多少给人员发工资了,多少用来购买设备了、多少用来盖房子了、多少做投资建设了,这里面存在明显的信息不对称。
“下一步怎么解决资金固化的问题,怎么在收入增幅下降的情况下来优化支出结构,把钱用在刀刃上,一个很重要的突破口就是加快支出分类改革”,关鹏进一步指出。
近年来,各级政府公布的预算报告愈发详细,公开力度在不断加大,外界仍普遍感到“无法看懂”,无法通过公开的信息,更好地了解政府支出行为。
此外,还有部门资金的重复设立问题。关鹏指出,发改委每年安排中央基建投资这几年大概是5000亿元规模,但是我们去年财政收入规模接近16万亿元,其他部门还有不少通过专项或转移支付的形式,同样投入到基建领域,这里面是否存在重复建设,如何更好地统筹财政建设性资金也需要推进研究。
2月19日,中国财政科学研究院发布的报告指出,支出结构固化,意味着财政支出没有政策或优先顺序,或是政策处于一种有令难行的状态,说明财政资金分配严重依赖原有的路径,财政支出缺乏科学的决策程序和依据。
中国财政科学研究院院长刘尚希指出,所有财政支出的项目在资金分配上几乎都是在只增不减,意味着存量结构在固化,这背后是各方利益的固化,既有机构人员的固化,也有附着部门利益的“事”的固化。
继续压减专项转移支付数量
当前财政收支矛盾加剧的现状,要求改善当下的支出结构。
国家统计局副局长李晓超认为,未来财政收支可能会面临较大的压力。因为财政收入不仅仅取决于经济增长,还取决于物价水平,从当前和长期来看,我国经济增速会出现回落,物价水平也会回落,这会使得财政收入不会很高。但经济越困难,财政负担越重,即通常讲的财政政策稳定器作用。同时,我们推进的供给侧改革、扶贫等,都需要钱来支撑,所以财政支出压力比较大。
经济增速下行,企业盈利能力减弱,使得企业减税呼声较高,也是当前财政困局的一个表现。
刘尚希指出,当前我国财政风险在扩大,2016年财政收入增速降至1988年以来最低水平,但财政支出力度并没有降低。有人说中国赤字率比较低,财政还有空间,依靠赤字、债务来支撑财政支出短期走几步可以,但长期依靠赤字来维持支出是走不通的。
调整既有支出格局,财政部近年也在不断推进相关工作。如优化转移支付结构,压减专项转移支付数量。数据显示,2016年中央对地方转移支付规模达到5.29万亿,其中一般转移支付规模从2013年的56.7%提高到2016年的60.5%,专项转移支付数量已经从2013年的220项减压到2016年的94项。
“2017年还会继续减少专项数量,这里面财政部费了很多功夫。正因为现在财政强调过紧日子,要调整固化格局,在这个理念下才能艰难地推进一些工作”,财政部预算司副司长吴海军直言。
李晓超指出,专项设立的问题,需要有一个更好的决策机制。各个部门都跟财政部提要求设立不同专项,最后哪个项目上,哪个项目不上,需要有一个决策争论场所,还需要相应的评判机制。
此外,列入十八届三中全会决议中的改革内容,同时写入新预算法中,教育、农业、科技等重点支出取消“挂钩机制”等,由于教育法等相关法律未及时修订,有地方财政人士曾对21世纪经济报道记者表示,由于现行法律规定有冲突,现实落地还存在困难。
这个问题也有望陆续得到解决。“到去年年底全部挂钩的问题都解决了,脱钩了。中央的决策程序已经走完了,剩下的需要一个法律修改过程。法都还没有改,期待以后走程序。”王卫星说。
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