地方债限额管理迎来硬约束

1月11日，财政部公布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（以下简称《意见》），这是顶层首次对地方政府债务管理做出系统安排。 

《意见》明确对地方政府债务余额实行限额管理，并提出建立健全地方政府债务风险防控机制和妥善处理存量债务。地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借部分，通过3年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。 

“债务限额管理实际上是把地方债务纳入预算管理的一种方式，可以提高债务管理的规范化。同时，限额管理有利于从总量上对债务风险做出控制，这对完善地方政府的债务管理很有意义。”中国社会科学院财经战略研究院助理研究员蒋震对《中国产经新闻》记者说道。 

“限额管理需要更好地核算地方政府的财政能力，这样可以使债务限额的设定更有基础。债务限额是一个比例指标，债务余额是分子，而分母的结构则需要地方政府财政能力的支撑。”财政部科研所金融研究室主任赵全厚在接受《中国产经新闻》记者采访时表示。 

在2014年新《预算法》修订时曾规定，省级政府可以发行政府债券举债，同时也提出其举债规模须在国务院确定的限额内，明确了对地方政府债务实行限额管理。此次《意见》则给限额做出了具体规定：“年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额(或减去当年调减债务限额)”。 

统计数据显示，截至2014年底，地方政府债务余额为15.4万亿元，2015年地方政府债务限额是16万亿元，债务率为86%，低于100%的警戒线。财政部部长楼继伟在接受媒体采访时表示，地方债总体上是风险可控的，确实存在一些地区债务规模较大，偿还能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。有一些地区仍旧违法违规举债、变相举债，或者为企业举债违规提供担保承诺。 

在蒋震看来，设定一套债务风险的预警指标可以有效防范地方政府的债务风险。“实际上，虽然债务风险与债务规模总量有一定的关系，但债务规模越大，并不意味着债务风险就越大，这要取决于债务的用途。如果债务资金用于基础设施建设或生产性投资等这类有利于整个社会经济运行的领域，从中长期来看，反而有助于防范风险。所以针对各地区的不同特点，构建一套债务风险预警指标体系是当务之急。” 

针对地方债存在的潜在风险，《意见》则明确规定将建立健全地方政府债务风险防控机制。一是全面评估和预警地方政府债务风险；二是抓紧建立债务风险化解和应急处置机制；三是健全地方政府债务监督和考核问责机制。其中，列入风险预警范围的地方各级政府要制订中长期债务风险化解规划和应急处置预案，在严格控制债务增量的同时，通过控制项目规模、减少支出、处置资产、引入社会资本等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，逐步降低债务风险。市县级政府难以自行偿还债务时，要启动债务风险应急处置预案并及时上报；省级政府要加大对市县级政府债务风险应急处置的指导力度，并督促其切实化解债务风险，确保不发生区域性和系统性风险。 

此外，《意见》还明确指出，取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。 

“这是今后的一种发展趋势，要想取消融资平台公司的政府融资职能就需要政府自己来发债，政府发债相当于对政府的财政承受能力提出了更高要求，而财政承受能力的重要考量标准就是地方政府的财政收入，如果财政收入短期内不能得到保障，就需要对地方政府债务实行限额管理。” 赵全厚对记者说道。