大市场“宪章”

编者按/历时33年，在多次流产后，中国或将迎来内贸流通领域首个“宪章”，从而为推进大市场建设夯实法制基础。从最初规划的《商业法》，到如今的《流通法》草案，商务部门立法指向变迁，源于内贸本身的发展变化，也与相关法规的“填空”有关。不变的，则是伴随始终的“立法必要性”争议和利益争夺疑云，以及恒久难去的内贸沉疴：地区封锁、部门分割、行业垄断……

一线调查

历经33年，内贸或迎首个流通“宪章”

地区封锁、部门分割的沉疴难去，电商被流通成本所限、无法实现真正“突破时空”，行业垄断与腐败共生……在改革步入“啃硬骨头”阶段，法制，被寄望成为推进建设公平、统一的大市场最大动力，而一部曾有着33年“背景”的内贸基础性法规，将有望出台。

近期，商务部主导的《中华人民共和国商品流通法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案”），作为商品流通领域，或者说内贸领域的第一部法律，已经经过诸多环节，征求意见结束。按照常规流程，这部内贸领域的重要法规，接下来将呈报国务院法制办和全国人大法工委。

相比于外贸相关法规，我国内贸法规的建设颇多波折。早在1982年即已启动的《商业法》，在历时11年、改易十几稿之后，最终流产。而本次出现的草案，实际上也在七八年前就有过一次极为类似的前身——《市场流通法》。

《中国经营报》记者调查了解到，在这多次流产背后，一方面源于我国内贸发展变化，比如一些相关法规的出台，已经为内贸法制领域实现了“填空”。但另一方面，商务部门在试图为内贸立法过程中，始终伴随着“立法必要性”的争议，而有舆论认为，这种争议背后恰是改革阻力、市场壁垒“建设者”们，在立法这个层面进行的利益之争。但这种阻力构成中，并不一定存在“某种势力”，更多或许是部门间利益、地区间利益的表现。

专家称，草案是商品流通领域的基本法，亮点在于对地区分割做出界定，划清政府和市场关系。但其只是商务部建设法制化营商环境的一部分，各领域仍存在不同意见，何时出台、谁来执行等问题，在立法程序未走完之前，尚无定论。

“大宪章”11年未成

早在1982年，商业部就曾起草过《商业法》，并被列入当时的国务院立法计划和全国人大的立法规划。

“《商业法》的起草从1982年到1993年，历时11年，我负责做了16稿。此法的起草计划最早是由国务院经济法规研究中心（今国务院法制办公室）提出的，后连续几年被列入国务院立法计划。1991年10月~1993年3月全国人大常委会立法规划，也把《商业法》列入其中。”原商业部政策法规司副司长王振荣告诉本报记者。

提起当年《商业法》的起草，王振荣仍记忆犹新，他说，起草过程中经历过三次大调整。开始受计划经济模式影响，立法重点在“统”和“管”上，旨在保住国营和供销合作社商业独家经营的一统天下，赋予商业部门更多行政权力管好大市场。后来中央提出发展多种经济成分的商业，于是调整立法思路，在多种经济成分商业的同时，发挥国营商业的主导作用。直到邓小平同志南巡讲话和明确社会主义市场经济体制后，才明确了起草《商业法》的指导思想是，维护商业主体的正当权益，规范商业行为，协调政企关系，保障各种商业主体的正当权益，规范商业行为。

他回忆，1982年商业部成立法律处，有人提出制定一部商业法，协调政商环境、规范商业活动。于是王振荣及当时法律处的工作人员开始调研。他们先后考察了匈牙利、罗马尼亚和日本，针对计划经济和市场经济体制下的商业情况做了分析研究。并先后到华东、中南、西南、华北和东北等省市进行调研，举行过多次专家研讨会，后来又征求了当时国务院所属四十多个部委局的意见。几次接近成功，最终还是夭折了。1993年的立法计划中取消了《商业法》。

在谈及《商业法》失败的原因时，王振荣告诉记者，意见分歧是导致《商业法》未成功颁布的根源，各部委间对是否有必要制定《商业法》本身存有争议。当时最大的反对派是工商总局，他们认为单项法规都能解决，没必要搞单独的法律。但真正的理由是从部门利益出发。

“我退休后，商业部又修改了几稿，还请大学代搞过，最后随着机构改革，商业部和物资部组建国内贸易部，此事不了了之。”王振荣说。

内贸立法屡次遇阻

关于制定商品流通领域基本法的争议从未停止过。除了早前的《商业法》，2003年商务部还曾提出过《商业网点规划管理条例》，并上报国务院，但最终未列入立法日程。

商务部研究院消费经济研究部副主任赵萍告诉记者，上世纪90年代，赛特、燕莎、蓝岛等大型百货商店兴起，出现了不同的商圈。学界掀起了一阵关于商圈和商业网点布局的讨论。但由于商业发展尚不成熟，更多的是以政策形势要求地方进行商业网点规划。

但由于各地方商业网点规划缺乏较强的约束力，2003年前后，制定全国商业网点规划条例的呼声越来越高。商务部起草了《商业网点规划管理条例》，上报国务院法制办，但最终未能列入立法日程。

“2008年前后商务部酝酿起草一部流通基本法，成立了专家委员会和起草委员会，作为两会的成员，我参与了多次会议。但最终这个法也未能出台。”赵萍补充道。但她并未指出不能出台的原因。

本报记者了解到，草案的前身可以追溯到2010年启动的《市场流通法》立法研究。当时商务部曾委托北京物资学院流通政策与法律研究中心尚珂教授及其团队进行立法必要性和可行性研究，并对立法原则、制度设计框架草案进行了研究。到2013年，开始启动草案的起草。

商务部官网于2015年3月31日就草案公开征求意见。截止日期为4月30日。据知情人士透露，在公开征求社会意见之前，商务部已经过多次内部讨论，邀请物流及法学专家召开研讨会，并向交通部、发改委、工商总局等部门征求意见。记者向交通部法制司证实，征求意见已结束，但意见内容不能公开。

“必要性”争论还是利益争夺？

“目前，涉及到内贸的只有一个法、两个条例。分别是《拍卖法》《直销管理条例》《生猪屠宰管理条例》。”赵萍指出。流通专家普遍认为，现有的《食品安全法》《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律，规制对象包含但不限于流通企业，具体条法没有针对流通领域的特点来制定。而流通领域上接生产、下联消费，涉及国民经济的方方面面，急需一部基本法。

但是，部分法学专家认为，没有必要针对商品流通进行立法，现有的《民商法》《反垄断法》等法律便可约束商品流通领域的不规范行为。

王晓东表示，内贸领域管理的最大问题是政府管理体制没有理顺，管商品的不管市场，管市场的不管价格。外贸领域的法律法规很全，但内贸方面一直没有一部上位法。草案的制定标志着由政策管理向法制管理的转型，对于合理划分政府职责、建设法制化营商环境具有重要意义。

“内贸目前无法可依。从世界范围来看，日本、韩国等国家都出台过很多内贸法律，但我国缺乏这方面的基本法。起草流通基本法，以此为立法基础，搭建内贸体系的法律框架，才能有效规制市场。之所以这部法律迟迟不能出台，主要问题在于，从古至今重农轻商、重工轻商的意识影响，对流通领域重视不够，从而认为在立法任务繁重的情况下，草案应该推后。其次，认为内贸行业开放早、市场化程度高，不需要政府管。这是对市场经济的错误认识，市场经济也有计划，法律是最强有力的手段。”赵萍认为。

中商商业经济研究中心原主任、现任顾问刘海飞在接受本报记者采访时指出，目前，对商品流通的主体、客体和行为的法律规范分散在多部法律中，如《经济合同法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《消费者权益保护法》《食品安全法》《产品质量法》等等，草案在立法过程中如果涉及上述已有法律的内容，很可能造成相关法律条款重复规定，如果不涉及，又可能会造成把商品流通主管部门的现有具体行业管理工作写进去，使职能固化，影响下一步政府部门转变职能，也使法律较多体现部门利益和权力。另外，一些内贸行业本来是服务行业而不是商品流通业，将其纳入这部法律调整范围显得不伦不类，也使得该法部门立法的特征愈发明显。

眼前的这番争论，似乎与上世纪八九十年代无异。王振荣说，当年《商业法》的主要分歧，并不在于《商业法》内容，而是对需不需要制定《商业法》本身有争议。商品流通领域的管理涉及到不同部门，也是阻碍其诞生的重要原因。

对于“必要性”的争议，其实坊间始终存在一种利益说：即质疑所谓争议，实则代表不同部门间权力争夺而已。一如此前工商总局反对《商业法》，现在的反对者，则担心商品流通领域的既有管理权，被这部流通“宪章”夺走。

但赵萍指出，草案作为基本法，更多规定的是原则性内容，仍需多部专门法支持，例如相关的行业法、组织行为法等，这么大的一个国内市场，靠一部法律就能解决问题也不太现实。草案出台后，要看配套的司法解释，对于违法行为的界定，以保障其执行。

“法律的制定只是第一步，执法机构是谁，执法队伍是谁更为关键，这涉及到职能部门改革的问题。由谁来执法要等草案出台后明确。”

市场的“上位法”需求

药品采购、出租车采购等只采购当地产品的现象屡禁不止。多年来，地区分割、行业垄断、流通成本高一直是商品流通领域的突出问题。

根据《中国采购发展报告(2014)》显示，2013年我国社会物流总费用超过10万亿元，占GDP比重为18%，是美国8.5%的两倍有余，物流成本明显偏高。

对于限制外地车辆进入的一些大城市，物流车跨省配送需要“进城证”，但即便是大型物流公司也时常面临一证难求的困境，只得在跨区域配送时，选择和当地小物流公司合作，在城外建仓库，进城前卸货、换车，极大地增加了物流成本，降低了物流效率。即便是号称能够打破时空界限的电子商务也未能真正打破地区分割。赵萍称，调研中发现，某知名电商在全国各地建立仓库，都要在不同城市单独注册公司，法人身份证全国跑。公司要安排几十个人跑注册、跑年审，分地区缴税，行政成本大。

中国人民大学商学院贸易经济系主任王晓东教授在接受采访时表示，那种认为电子商务和网上交易能彻底打破地区间市场封锁，是一种过于理想化的观点，比如由厂商或供应商所主导的区域分销代理制度，线上模式和线下模式其实是有共性的。谈到地方保护主义问题，他说个别地方政府的立法的确有保护主义的倾向，但由于缺乏一个商品流通领域的上位法，你就不好过多指责地方政府的立法内容。如果有了草案这样一个覆盖全国的流通基本法，倘若地方法规与其冲突，我们就可以质疑某些地方法规的合理性。

对此，赵萍表示，对于地方政府利用行政权力进行市场封锁的问题，草案明确了国家禁止在商品流通领域实施地区封锁，并对地区封锁做出了明确界定。对实施地区分割行为的相关文件，可由省级政府通报批评并撤销有关规定，对文件制定者制定了惩罚措施。这些条法将对地方保护主义产生威慑作用，能够有效制止地方封锁行为，促进全国统一大市场的完善。

重建政府与市场关系

“以往的行政管理中，政府和市场的界限不清楚。很多时候政府做了很多管不了也管不好的事，不能一味靠搞示范、给补贴来促进行业发展。”赵萍谈及商品流通领域突出问题时表示，草案通过后，会明确政府授权，划清政府和企业的关系。改变政府管太多的情况，促进行业发展有法可依。

从内贸体制改革的角度来讲，草案同样明确了改革边界，政府应该在该管的范围内进行管理方式改革，在不该管的范围内放权给市场。

尚珂也赞同此观点，她指出草案的核心是划清政府与流通经营者的权利与责任。例如，草案第二章《商品流通设施》中，规定了政府通过对于流通设施的规划和公益流通设施的指导，提高流通效率。

在第三章《商品流通安全》中，通过“第三十二条商品流通经营者应建立并完善商品采购、储存、运输、销售、支付、结算、追溯、应急及相关服务等管理制度，防范风险，保障商品流通安全。”“第三十三条商品流通经营者应当查验供货商的有关资质文件和商品合格证明文件，记录并保存商品来源及流向信息，保存期限不得少于两年。法律另有规定的，从其规定。”“第三十四条商品流通经营者发现其经营商品存在危及人身财产安全的缺陷或其他违法情形的，应立即停止该商品的交易，通知供应商，采取合理处置措施，并上报有关政府监督管理部门。”等方面规定了商品流通经营者责任。

通过总则、流通设施、安全设施、竞争秩序、监管等章节规范了政府行为，明确了流通领域相关主体在商品流通管理与经营中的边界和职责。

尚珂指出，目前商品流通领域的监管更依赖政府，但是带来了交叉监管和监管空白的问题，监管效率较低。因此，草案第五章体现了多元监管的理念设计。通过“全面监管与重点监管”“分级分类动态监管”“监管信息共享”等条款，提高监管效率。

中国连锁经营协会发布的数据显示，自2010年以来，连锁百强销售增幅持续回落，2010~2014年销售增长分别为21%、12%、10.8%、9.9%和5.1%。赵萍分析，连锁百强销售额逐年下降，受电商挑战很大，传统百货店沦为“试衣间”，门可罗雀。草案规范的对象不仅包括实体店，还包括网点和电商平台，该法颁布后，会使电子商务企业和实体企业同处一个法规下，有利于实体企业寻找出路。