农村集体经济组织产权制度改革中的问题与办法

方志权

推进农村集体经济组织产权制度改革是农村改革发展中的一个具有方向性的重大课题。中国农村集体经济组织产权制度改革取得了初步成效，但由于缺少法律法规和相关配套扶持政策的支撑，在推进过程中遇到了一些瓶颈问题和制约因素，本文试就相关问题展开论述，并提出一些解决思路。

改革的核心与底线

农村集体经济组织产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民变股民，按份享受集体资产收益的分配制度。这项改革将有效保障农民财产权利，激发农业农村发展内在活力，对促进城乡要素平等交换、建立城乡发展一体化体制机制具有重要的现实意义和深远的历史意义。

中国农村集体经济组织产权制度改革始于上世纪90年代经济发达地区，进入新世纪后，随着工业化和城镇化进程的加快，各地加大了推进农村集体经济组织产权制度改革的力度，明确集体资产的产权归属，改变集体资产名义上“人人有份”、实际上“人人无份”的状态，真正做到“资产变股权、农民当股东”，农民开始享有稳定的分红收益。

据农业部2013年度报表统计资料 ，截至2012年年底，全国共有30个省（区、市）的3.2万个村开展了产权制度改革（其中，已完成改制的村23092个），占全国总村数的5.3%。改制村当年股金分红188.5亿元，农民人均分红387.9元。按省份分析，2012年，北京、广东、上海、江苏和浙江5省（市）完成改制的村占全国完成改制村数的80%左右。其中，上海市松江区14个乡镇、107个村已全部完成改制，共量化集体资产328.2亿元，认定集体经济组织成员57万人，在全国率先以区为单位完成了镇村两级农村集体经济组织产权制度改革。

中国农村集体经济组织产权制度改革，按改制层面来分类，可分为村级改制和乡镇级改制，以村级改制为主；按改制时间来分类，可分为撤销行政村后改制和不撤销行政村建制直接改制，以撤村后改制为主；按资产构成来分类，可分为存量折股型改制和增量配股型改制，以存量折股型改制为主。

从各地看，改制的主要做法是将农村集体经济组织的经营性实物资产和货币资产，经过清产核资和评估以后，按照劳动年限折成股份量化给本集体经济组织成员，同时提取一定比例的公益金和公积金（集体股），主要用于村委会或社区公共管理和村民公共福利事业支出，并实行按劳分配与按股分红相结合的分配制度。

中国推进农村集体经济组织产权制度改革的核心内容主要有三项：一是对农村集体经济组织进行清产核资和资产评估。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的基础性、前置性举措。在区、乡镇、村不同层级设立工作小组，负责指导、协调和实施农村集体经济组织的清产核资工作，妥善处理账物不符、坏账核销等遗留问题，并明确清产核资、资产评估以及资产评估报告的确认等相关程序和具体规则，为推进农村集体经济组织产权制度改革奠定基础。二是认定农村集体经济组织成员，开展“农龄”统计。为确保农村集体经济组织产权制度改革“起点”公平，得到广大群众的认可与拥护，必须明确集体经济组织成员的范围。三是农村集体资产股份量化到人，明晰产权。对集体资产因地制宜地采取全部资产折股量化、部分资产折股量化或者土地承包经营权折股量化等形式量化到人。对于插队落户、返城知青等人员，原则上以股权的形式兑付量化资产。农户量化后的资产股份，根据情况采取全额入股、按成员资格全额或部分入股、按“农龄”分档入股、存量资产与增量资产合并入股等不同形式，入股改制后的农村集体经济组织。这样，农村集体经济组织中的成员真正成为了股民。

农村集体所有制是由合作化、集体化形成的一种特殊所有制形态，推进改革要充分考虑农村集体经济具有排他性、封闭性和渐进性等基本属性，根据不同阶段研究采取不同的目标任务和政策举措。深化农村集体经济组织产权制度改革，既要解决集体经济由极少数人支配使用的问题，也要防止农村集体经济组织改制成果被侵吞。

在推进农村集体经济组织产权制度改革过程中，必须守住“一个坚持、三个做到、四个有利于”的底线，即：坚持集体资产所有权，做到公平公正、公开透明、程序严密，有利于城乡要素资源均衡配置和平等交换，有利于激活农村资源要素和激发农村集体经济活力，有利于保护农民财产权利，有利于形成农业经济发展和农村社会稳定的内生动力。

在上述基础上，遵循以下原则：一是依法依规。推进农村产权制度改革应遵循《土地法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《继承法》等法律的相关规定，以及地方性法规和指导性意见的相关规定，同时要注意兼顾不同法律、政策之间的兼容性和关联性。二是因地制宜。推进农村产权制度改革不能搞“一刀切”，中央、省市出台全国（全省市）通用的标准和规定也不太现实，应根据各地实际情况确定具体认定标准。三是因事制宜。推进农村产权制度改革可按照“一村一策”、“一事一策”的办法，将权利交给村民自己，通过合法性、公开性、民主性相结合，做到“复杂问题民主化、民主问题程序化”。四是尊重村规民约。推进农村产权制度改革尚缺少权威的法律依据，在不违背现行法律法规基础上，应充分考虑村规民约（与法律法规相悖的除外）等习惯法的力量，增进改革的可操作性，维护农村社会稳定。

九个需要探索的问题

中国各地在推进农村集体经济组织产权制度改革的过程中，普遍存在着几个需要探索研究的问题：

关于思想认识问题。

基层干部对推进农村集体经济组织产权制度改革存在的思想认识问题，比较有共性的有“五怕”：一怕难。农村集体经济组织产权制度改革是一项较复杂的系统性工作，政策性很强，没有现成的经验可以参照，工作难度很大。二怕烦。农村集体经济组织产权制度改革程序复杂，工作量大，势必更多牵制工作精力，难免存在怕烦情绪。三怕乱。农村集体经济在发展过程中或多或少遇到过这样那样的问题，不少问题都是历史形成的，基层干部不愿去捅“马蜂窝”。四怕失权。开展农村集体经济组织产权制度改革要求建立完善的组织治理结构，凡涉及集体资产和集体经济组织成员切身利益的重大事项，都必须提交成员（代表）会议讨论。一切权利运作都要在阳光下进行，基层干部因改革后失权难免会有失落感。五怕失利。长期以来，相对于财政资金，乡镇、村领导对集体经济收入的支配权更大，基层干部对推进农村集体经济组织产权制度改革没有积极性。

此外，乡镇、村干部反映最突出的是改制后集体经济组织成员普遍对股份（份额）分红期望较高，没有分红的盼分红，已经分红的希望分红比例能每年递增，而且村与村之间、乡镇与乡镇之间集体经济组织成员还会互相攀比，这对基层干部造成了较大的压力，不少乡镇、村干部都提出，担心改制后分红达不到集体经济组织成员的预期，会影响自己的威信和日常工作的开展。在村一级，村干部还提出，改制前村委会和集体经济组织的社会管理、公共福利、帮困救助等方面的开支都是“混账、混用”，而改制后细化并落实这些开支，困难很大。在乡镇一级，主要问题是土地补偿费不少已被乡镇用于开发建设，因此，乡镇对改制工作能拖则拖，工作积极性明显不高。

上述推进农村集体经济组织产权制度改革中遇到的现实问题，并不是孤立存在，而是互相交织、互相影响的。要针对不同问题，寻找不同的办法，通过有针对性的宣传和有操作性的指导，妥善加以解决，才会收到好的效果。

关于农村集体资产量化范围问题。

中国农村现有的集体经济组织是从人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来的，与原生产队、生产大队、人民公社相对应的分别是组级、村级和乡镇级集体经济组织。各级农村集体经济组织按照集体土地所有权归属和集体资产产权归属，依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。农村集体资产的量化，是对被认定为属于现有集体经济组织成员的共有资产，按照一定标准，采取股份的形式在本集体经济组织成员之间明晰产权的过程。因此，农村集体经济组织产权制度改革不能突破原有集体经济组织的范围，这是推进改革、制定政策的底线。

目前，各地对于集体资产量化范围的认识还不尽相同：一种观点认为，应当对集体经营性净资产进行量化。这种资产量化方式易于操作，可以较好地规避土地等资源难以评估作价的问题，改革的困难会小一些。另一种观点认为，应该把经营性资产、非经营性资产和资源性资产均列入量化的范围。这样才能保证农村集体资产的完整性，才是彻底的改革，才可以盘活农村集体的全部资产，使其发挥更大的价值，更好地实现并保护农民的财产权益。

应该说，上述两种认识都有一定的理由。这是因为集体资产的范围有狭义与广义之分。狭义的集体资产仅指集体账面资产，也就是经营性资产和非经营性资产；广义的集体资产还包括土地等资源性资产，资源的使用、处置、经营收益分配也是集体资产管理的重要内容。

笔者认为，对于集体资产量化的范围，在中央制定统一的标准前，各地可以先量化非资源性经营性资产，暂不量化非经营性资产和资源性资产。待经济发展到一定程度，各方面条件允许，农村集体资产监管制度比较健全后，则可以对这三类资产实行同步量化。

主张当前应将集体资产量化的重点放在非资源性的经营性资产方面的理由，主要有以下几点：一是农村“三块地”的权益，国家政策制度安排是：农民承包田确权登记颁证到户，长久不变；农村集体经营性建设用地实行与国有土地同权同价入市的改革；农民宅基地用益物权归农户持有，探索农民住房财产权抵押、担保、转让改革；二是非经营性资产主要是公共使用的农村集体资产，属纯公益性的，现阶段没有必要折股量化；三是农村集体土地（包括农村承包地）等资源性资产，只登记面积，一般不进行量化作价。目前土地等集体资产尚不能进入市场，价值一时难以显现，评估缺乏实际意义；四是在股权设置方面，上海无论是产权制度改革还是撤制村队集体资产处置，主要都以农龄分配为主要依据，这是长期以来已得到了基层的充分认可。上海在农龄统计时既涵盖了现有的集体经济组织成员，也包括已过世曾经的集体经济组织成员。以农龄为股份设置主要依据的做法较好地体现了人与户的有机结合，与农村土地承包中“增人不增地、减人不减地”，以户为单位的承包方式的总体精神是相一致的，体现了两次分配注重公平的原则。

关于农村集体经济组织成员资格认定问题。

目前农村集体经济组织成员身份的认定无法可依，多数处于乡村自我管理的状态，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，“乡土”色彩较浓。在具体实践中，各地对农村集体经济组织成员身份的认定方法各不相同，但归纳起来，主要是以农民居住地和承担农村集体经济组织权利义务的情况作为认定标准。这种以户籍作为集体经济组织成员认定标准的做法在各个地方的执行情况也是不同的。

对农村集体经济组织成员身份的认定需要一个明确的标准，而这个标准不能由集体经济组织自行制定。由于在短期内制定一个全国统一的农村集体经济组织成员认定标准也不现实，但城镇化进程中或者“村改居”过程中对集体资产进行量化分配，不可避免地会遇到农村集体经济组织成员身份认定的问题。笔者认为，各地可根据实际情况出台地方性法规或规范性文件，规定农村集体经济组织成员身份认定的标准，制定操作细则。待条件成熟后，由全国出台原则性的认定标准。总体考量是：农村集体经济组织成员资格应基于由该组织较为固定的成员所组成的具有延续性的共同体，其成员原则上应该在该组织所在地长期固定地生产、生活，形成事实上与该组织的权利义务关系及管理关系，并结合是否具有依法登记的该组织所在地常住户口来认定。在此大前提下，对一些特殊或者疑难问题，可充分尊重农村集体经济组织的自主权。

根据对发达地区不少农村集体经济组织改制实践的观察与总结，以“特定时间集体经济组织所在地农业户口和对集体资产贡献大小”作为依据，是目前能够找到的认定农村集体经济组织成员资格的有效方法，将其作为认定农村集体经济组织成员资格的依据，既比较合理，也具有可操作性。

笔者认为，农村集体经济组织成员资格的认定大致有两个范畴：一般农村集体经济组织成员资格的认定和特殊群体成员资格的认定。后者可分为两个类别：一是具有本村户籍并居住在本村集体经济组织所在地，但未能对本集体经济组织尽义务的人员，例如未成年人、老弱病残和其他丧失劳动能力的人；二是长期居住在本组织所在地，对本集体经济组织尽了义务而没有本村户籍或户籍已迁移出去的人，例如超生子女、服役军人等。

鉴于农村各类人员的情况不同，在符合相关政策精神的前提下，农村集体经济组织成员资格的认定应充分尊重农村集体经济组织的自主权，遵循“尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则。在具体操作过程中，可把握以下几个关键：一是涵盖不同群体。农村集体资产是各个历史阶段农村集体经济组织成员劳动成果的累积，因此，成员资格的认定也应涵盖各个阶段的不同群体。二是权利义务对等。履行义务是享受权利的前提，成员享有的权利应与其对农村集体经济组织承担的义务和做出的贡献相当。三是防止政策“翻烧饼”。成员资格的认定涉及每位农村集体经济组织成员的切身利益，应当采取一致的标准，不能实行双重标准。四是坚持程序公开。由于广大群众对农村集体经济组织成员的变化情况最了解，也最有发言权，应坚持程序的合法性与公开性相结合，将成员资格认定的决定权交给农村集体经济组织成员，由他们充分协商、民主决定。五是杜绝侵犯权益。在成员资格认定工作中既要坚持少数服从多数，又要保护少数人的利益，防止多数人侵犯少数人的合法权益。

关于股权（份额）设置问题。 在股权（份额）设置形式上，各地的做法不尽相同，主要区别在于是以“农龄”还是以“人头”为股份设置的依据，以及股份是否可以转让两个方面。无论是产权制度改革还是撤村建居集体资产的处置，在股权（份额）设置上都应以“农龄”为主要依据，这已得到了基层干部和群众的充分认可。以“农龄”为股份设置的主要依据，较好地体现了人与户的有机结合。需要提出的是，农龄是主要依据，但不是

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