早报记者 胡苏敏
5月19日，华尔街日报援引知情人士的话报道称，中国拟在5月底宣布允许10个省市自主发债，其中包括浙江、江苏、山东、广东、中西部两个欠发达省，以及北京、上海、深圳和东部一座沿海城市。这些地方“可能”从7月初开始发债。
关于自主发债，上海方面今年2月曾提及，“下一步，上海政府要自己发债，通过规范的发债公开筹措资金。这一点，上海要走在前面。”
上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣昨日接受早报记者采访时表示，如果10省市自主发债消息属实，“可以说是有限进步”。
郑春荣说的有限进步，是相对此前地方政府债权和地方政府自行发债试点而言。自主发债意味着，地方政府在发债频率、利率条款等方面可自主设计。
不过，郑春荣认为这些进步不是最重要的，“最重要的还是发债额度，因为额度跟偿债风险直接相关。”
华尔街日报称，并不清楚上述10个省市今年的发债规模。
郑春荣说，“审批制下的自主发债”意味着审批额度没有放开，地方实际还是没有太大自主权。
自主发债前的过渡
中国从2009年开始发行地方政府债券。2009年和2010年，所有地方政府债券都是财政部代理发行的。
2011年10月，国务院批准上海市、浙江省、广东省、深圳市地方政府率先试点自行发债。试点“自行组织”发债，但必须在国务院批准的发债规模限额内，由财政部代办还本付息。2011年、2012年，四个试点自行发债总规模分别为229亿元和289亿元。2013年，试点范围进一步扩大至山东省和江苏省。
这两个尝试的背景是，金融危机后，中国地方政府许多大规模开支项目的资金，是通过非阳光的特殊融资平台取得，此举绕过了禁止地方政府直接向金融机构借款的规定。再往前，中国在地方举债上的探索可追溯到1998年。当时在亚洲金融危机期间，国务院决定增发国债，由财政部转贷给省级政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。
这些都是地方政府自主发债前的过渡。
与上述不同，自主发债的发债规模、项目、发债用途、偿债部分都由地方政府自主。由于债券或不具备中央信用，因此偿债风险备受关注。
2013年，中国地方债规模引发了多方担忧。国家审计署在当年8月开始了一项全国性的政府性债务摸底，涵盖中央、省、市、县、乡五级政府。国家审计署在2013年末发布的公告显示，截至当年6月末，地方政府负有偿还和担保责任的债务总额较2010年末上一次统计的总额人民币10.7万亿元大幅增长67%，至17.9万亿元。
近年，预算法修订过程中，在地方债问题上的表述也多有变化，争论点集中在地方政府偿债能力上。
2012年6月公布的预算法修正案草案二审稿删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，恢复了现行预算法的规定。
时隔近两年，2014年4月21日，预算法三审稿中表述改为：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”这一草案有待人大表决。
地方资产负债表难题
无论如何，地方政府自主发债的道路不会平坦。
郑春荣指出，“审批制下的自主发债可能隐含的意思就是，万一有偿债风险，中央可能会有隐性担保。”此外，他还提到，地方政府出于形象考虑，会倾向于让金融机构去争抢自己发行的地方政府债务，利率可能很难有效反映对不同地方政府的信心。
自主发债还要求政府预算会计采用权责发生制，这就包括资产负债表的制定等。这个任务恐怕不光是财政部门一家之力，还涉及各个方面。（编注：与权责发生制相对的是收付实现制。权责发生制是按照收益、费用是否归属本期为标准，来确定本期收益、费用的一种方法。收付实现制是按照收益、费用是否在本期实际收到或付出为标准，确定本期收益、费用的一种方法。中国的企业普遍采用权责发生制，行政单位仍然普遍采用收付实现制。）
由于目前多数地方政府财务报表落后，对市场而言，“很难判断（自主发债）地方政府的实力。”郑春荣说，对于地方政府有多少土地资产、原有借贷规模，大都没有资产负债表来体现，这不是一个财政赤字能解决的。
近年来，地方政府债发行总额逐年增加，2014年由中央代地方发债4000亿元。这一数字较2013年增加500亿元，也是2009年中央首度代地方发债后的新高。
本文来源：东方早报
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王晓易_NE0011
