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赖小民:构建城镇化规范可持续融资机制的建议

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一、现行城镇化融资的特点和渠道

(一)城镇化融资的特点

一是城镇化资金缺口巨大。按照十八届三中全会部署,平均每年将有3000万新增人口进城,按照当前价格计算,仅基础设置投资全国每年就需要2.7万亿元,超过2012年全年财政收入的1/4。由于城镇化率每提升1%,地方政府公共投资需求将增加6%左右,据此推算“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元之巨。地方政府整体收入相对于巨大的城镇化资金需求来说,仍然面临严重短缺,亟需探索多元化及可持续融资渠道。

二是城镇化融资期限较长。城镇化基础设施特别是公用基础设施建设具有投入规模大、建设周期长、运营成本高、回收资金慢等特点,需要构建长期的、稳定的、低成本的、可持续的融资机制与之匹配。现行通过银行信贷融资方式多为中短期融资,即便是国开行等政策性银行也难以支持长达几十年的城建开发项目。

(二)城镇化融资的渠道

中国加快推进城镇化建设,现行融资方式要么依靠财政资金,要么依靠银行资金,尚未形成一个稳定、持续的融资机制。

首先,财政资金主要来自“土地财政”。地方政府围绕城市土地这种资产进行一系列融资举措,包括“卖地收入”、“附地收入”和“押地收入”三种,即土地出让金、土地开发与建设过程中税费收入、通过融资平台以土地为抵押的信贷融资。预计2013年政府土地收入超过3万亿元。

其次,从银行资金看,根据国家审计署公布的截至2012年底地方政府债务余额,地方债中银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%,银行仍是地方债资金的主要来源。融资平台公司、地方政府部门及机构举借的分别占45.67%和25.37%,融资平台仍是地方债的举借主体。

尤为突出的是,近年来迅速兴起的融资平台模式是地方政府信用、土地商品化、银行信贷扩张,以及城镇化建设资金需求量大等特征相结合的产物,具有政府信用和市场运作双重特性。《财经》杂志研究推算截至2012年底地方政府融资平台的带息债务存量高达19万亿元,不可持续性债务(类似于上市公司潜在不良贷款)比率在53.4%-72.7%之间。

二、现行城镇化融资的不可持续性

城镇化基础设施依靠有限的财政筹资、难以持续的土地经营与中短期银行贷款三个渠道来筹措资金,缺乏多样化、多层次的融资渠道,无法持续性的保障建设资金来源。

(一)融资平台扩张体现出财政金融体制深层矛盾

融资平台负债规模迅速膨胀,除了带来地方政府隐性债务风险外,主要还有三个方面风险:一是融资平台虽有政府信用注入,但政府偿债责任不明确;二是即使落实了地方政府偿债责任,其还款来源也高度依赖土地收入;三是融资平台政企界限不清,法人治理结构不完善,项目资金运行低效,内部的资产收益率低下,投资运营的权责利难以统一。

(二)融资平台模式造成财政风险向金融风险转移

首先,融资平台向银行借款,尽管大多数银行都会进行项目审查和风险评估,但很多金融机构和投资者对地方政府融资平台存在“政府信用幻觉”,在缺乏有效还款保障情况下,容易形成商业银行不良贷款。其次,金融市场对政府融资的约束软化,很可能会扭曲利率,造成整体收益率曲线的上移,不利于货币政策利率传导机制的建立,进而降低金融资源配置效率和全要素生产率。

(三)地方债务放大了影子银行体系的风险

尽管我国政府从2010年起开始努力控制地方债,但预计债务规模仍然增长了70%,而且有一部分已经渗透入影子银行体系中。地方债对金融体系形成倒逼机制:银行明知政府某个项目将来可能会成为坏账,却仍必须向其提供贷款,否则就立刻成为坏账。此外,地方政府以高收益为诱饵,通过影子银行将其某些债券卖出,客观上放大了影子银行体系的金融风险。地方债风险、影子银行风险、房地产风险已被一根链条串联起来,对中国金融体系稳定造成相当大威胁。

(三)土地资本化融资模式遭遇瓶颈

过去多年,土地抵押融资和土地出让保障了城镇化快速推进,征地制度以及地方政府控制土地一级市场的制度安排是传统增长方式的重要工具。然而,土地资本化融资方式,一方面因拆迁补偿纠纷和地方设法推高土地价格而广受诟病,另一方面因拆迁补偿成本越来越高导致土地资本化融资成本不断上升。另外,随着近期国土部对发达地区和特大城市新增建设用地限制的表态,土地供应将逐步减少。

三、构建新型城镇化的规范可持续融资机制

构建规范可持续的新型城镇化融资机制,其意义不仅在于满足城镇化建设的大规模长期资金需求,更在于带动财政和金融改革深化,厘清政府与市场、中央与地方、财政与金融的关系,更好的促进经济和金融转型,从根本上实现以人为本的城镇化。

(一)转变政府职能,厘清政府与市场的关系。

在推进新型城镇化过程中,厘清政府与市场各自的职能边界,明确财政投融资的功能定位,引导民间资本公平进入基础设施、公用事业和公共服务领域,有利于按市场机制调整政府与基础设施经营企业的关系,打破政企合一的管理模式,使得政府从基础设施的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者,从干预企业经营活动转变为维护良好市场秩序。

(二)深化财税体制和金融体制改革。

从财税体制改革看,目前不同层级政府间财力与事权不匹配的矛盾逐渐突出,基层政府支出严重依赖土地资本化收入。建立以地方特别是市级政府作为负债主体的城镇化融资机制,有利于借助市场力量推进地方政府主动进行利益导向的财税改革,使地方政府隐性债务显性化,强化地方政府的财务约束,提高地方财政信息透明度,降低融资成本。

从金融体制改革看,金融市场的基本功能是风险评估和价值发现,允许地方政府以市场化机制适度举债,引导金融机构和投资者通过真实的地方政府财政信息,根据不同信用评级和偿还能力确定债务融资成本,从而对地方政府债务形成约束,还可以利用价格机制促进金融资源优化配置。

(三)以城镇化未来收益为支撑,试点部分城投债转为市政收益债

我国目前的城投债类似于西方国家的市政债券,但是存在两大问题:一是以行政审批为主,缺乏规范的市场化发行、交易和清偿机制;二是债券监管市场分割,分别由人民银行(金融债)、证监会(公司债)、发改委(城投债)分管。对此,先期可以考虑将那些以公用事业为募集资金投向、以使用者付费收入为主要还款来源的城投债试点为市政收益债,享受税收减免待遇,并在地方政府预算中设立特别账户,封闭管理发债资金运用和偿债资产收益,强化信息披露和惩罚约束责任。值得注意的是,市政债全面放开仍需要在《预算法》、《担保法》立法层面有所突破,同时还需要深化资本市场改革,建立和完善相应的监管框架等深层次的体制改革,不宜急于求成,先期应以部分城投债试点为主。

(四)新型城镇化应放松金融机构准入和产品管制,同时带动民间资本和社会资金介入

新型城镇化是由“土地的城镇化”转向“人的城镇化”,“新”在农民工的市民化,是以人口城镇化为主线、以城市群为载体的进程。因此城镇化带来的金融服务需求是变化的、多样的。从基础设施建设到优质公共服务,再到城市群相关配套,很难用一套融资方案对应多样化融资需求。因此,应当放松金融机构准入和产品管制,充分让银行、信托、证券、保险、租赁、基金等金融中介通过产品创新匹配市场需求。对于经营性项目,可以通过资产证券化、产业基金、PPP(公司合伙制)等金融工具创新金融产品服务于新型城镇化,在此过程中引入民间资本和社会资金积极的介入。与此同时,降低设立金融机构的门槛,通过村镇银行、合作信用机构等金融中介扩大新型城镇化的支持主体。

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