公务员收入与福利首先要平衡起来

常亚青 李凌 权衡

公务员收入分配改革是整个收入分配改革的引导者，合理有序的公务员工资收入分配制度是构建规范、合理、有序的收入分配格局的重中之重。自2006年公务员工资制度改革以来，已有近8年未加调整。社会各界对于公务员工资制度和“双轨制”的养老金制度的诟病不绝于耳，同时，对公务员工资标准的调整却迟迟不动，有关改革措施似乎走进了“死胡同”。八项规定颁布以来，“三公”经费改革加快推进，只约束禁止、不激励的公务员工作薪酬制度受到质疑，群众路线、解决“四风”问题等又将反腐倡廉运动推向一个高峰，甚至有些评论认为公务员已成为“高危”职业。可见，公务员收入分配改革迫在眉睫。

改革的现实意义

改革开放以来随着经济体制改革的逐步深入，经济快速发展，但近年来政府职能转型滞后，行政审批制度改革举步维艰，其中一个原因在于公务员工资收入水平过低，推进改革的积极性不高；另一方面部分权力寻租又具有内在冲动，阻碍改革的深化和推进。因此，推进公务员工资制度改革、规范收入分配秩序、完善收入分配激励机制，有助于深入推进政府机构改革，切实简政放权、减少行政性审批制度，充分发挥市场在配置生产要素中的决定性作用。

公务员工资制度改革是推进中国整体收入分配体制改革的现实需要。改革开放以来，收入分配制度改革的顺利推进对促进经济社会发展产生了重要的推动作用，中国的经济体制改革肇始于收入分配改革和利益关系调整，并由此带来经济增长的内在激励机制。近年来随着经济的快速增长，劳动者报酬份额不断下降而收入分配差距持续扩大，在此过程中公务员收入状况中的工资低效、收入失范在一定意义上加剧了整体收入分配领域的不公与无序问题。有效推进公务员工资制度改革是有效推进收入分配制度改革的重要组成部分。

最后，推进公务员工资制度改革是落实中央八项规定，消除少数腐败消极行为，提高公务员队伍劳动效率的现实需要。通过完善公务员工资分配制度，完善受收入分配的激励约束机制，有助于真正落实中央有关规定包括三项经费制度改革，调动公务员积极性，营造更加和谐的社会关系，缓解社会矛盾和问题。

国外经验与启示

国外普遍遵循依法支薪原则，对公务员的工资有明确的法律规定，并公示官员财产和收入。

比如，美国法律对高级行政人员工资表进行了详细规定，提出了“工资比较原则”和“内部平衡原则”，其中工资比较原则是指联邦政府公务员的工资应参照企业人员的工资水平而制定，这样才使联邦政府得以在人力市场上与私营企业展开竞争；内部平衡原则是指在公务员内部，工作量相等的岗位工资待遇也相等，即“同工同酬”。美国每年通过开展面向全社会的工资调查来确定新的一般公务员工资标准表。德国的《联邦工资法》、日本的《一般职员报酬法》等还明确规定应定期增加公务员工资。德国、新西兰等依法实行阳光工资，向社会公示公务员财产、收入、房地产权益、投资交易、兼职行为等。

国外通过支付给公务员较高薪酬及福利、拉大公务员内部工资差距来维持公务员的社会经济地位并有效激励公务员努力工作。

美国公务员享受较多的津贴、奖金、保险和福利，比如抚养、家庭安置、交通补助、午餐补助、加班及夜班、地区、危险、待命等津贴，政府推荐奖、特殊成绩奖、质量优异奖、节约奖、建设奖等奖金，联邦政府雇员健康保险计划FEHBP（个人支付25%医疗费，其余由联邦政府承担）、联邦政府雇员集体人寿保险FEGLI（比如从基本工资中扣除的强制性基本人寿保险，个人支付三分之二，其余由单位承担）、长期看护保险（针对未来可能出现的、需医护人员长期看护的疾病所建立的保险）等保险，病事假、年休假等带薪假期，以及良好的工作环境、集体食堂、幼儿园、理发室等集体福利设施。

工资水平方面，国外公务员之间存在一定的内部差距，一般来说高级别公务员的工资是低级别公务员的6倍以上。有的国家公务员内部的工资差距很大，比如新加坡实行激励性强的工资制度，仅普通的业务类公务员中的超等公务员最高工资就是四等公务员最低工资的71倍。

多数国家根据公务员的就职年限来慢慢提高公务员工资等级，并定期调整公务员工资。拿美国的一般公务员来说，对于每等的一、二、三级公务员，工作满一年可提升一级工资；每等的四、五、六级公务员，工作满两年可提升一级工资；每等的七、八、九级公务员，工作满三年可提升一级工资。公务员的收入并非只升不降，2008年全球金融危机时，韩国政府冻结了公务员2009年的工资和一切加班加点补贴；新加坡在2009年将政府官员的薪酬降低了19%，并把全体公务员的12月年终奖金从一个月工资减至半个月工资。

大部分国家通过考核和评价机制来调整公务员工资。美国使用“职位要素评价系统（FES）”来对公务员进行考核，它包括职位所需知识、管理监控、指导方针、复杂性、影响范围、人际沟通、谈判目的、体能要求、工作环境等九大评价要素，每个评价要素均有从低到高的若干级描述，如果某职位符合某种描述则获得相应的点值。将某职位在九大要素上得到的点值加总，就得到了评价总点值，总点值确定了该职位所对应的工资表中的等级，也决定了从事该职位的公务员的工资。考核得到优秀的美国公务员将获得工龄加薪以及提前晋级，不合格的公务员则连工龄加薪也无法获得。英国也采取类似做法，每年考核公务员的工作知识、能力、品格、热情、诚信度、创造性等，特别强调责任归属，并以考核结果来决定公务员的奖金发放。

最后，政府在公务员退休时发放一次性退休金或补贴，以减少贪污腐败行为。有些国家在公务员退休时，会给予在职期间未曾犯过错误的公务员一定的退休奖励，日本公务员就能在退休时得到一次性的退休补贴。

推进改革的基本原则

只有对公务员工资收入进行合理改革才能体现出政府公平分配的理念，人民才会拥护政府的一系列再分配政策。

政府必须让政策有效地执行下去，同时又需要获得相关的信息反馈，而这些恰恰都属于公务员所承担的工作，且需要公务员在政府部门内部和企业、个人之间进行信息和物质的交流，所以公务员的报酬理应与在社会上其他部门从事类似复杂劳动的劳动者的报酬相当。

同时，公务员收入分配还应注重激励与约束并举。公务员的一切工作行为一般都符合理性人假设，只有对公务员工作进行科学、严格地考核，采取激励与约束并举的收入分配制度设计，才既能有效调动公务员队伍的积极性，又防止出现不合理且无序的公务员收入水平与结构。

因此，推行公务员收入分配制度改革应检查如下基本原则：

一是要引入“顶层设计、统筹联动”原则。由于公务员工资制度改革牵一发而动全身，需要进行顶层设计，以公务员人事制度改革和收入分配制度改革联动，以“三公”经费改革和财税体制改革与公务员收入分配改革联动，实现机制联动、统筹安排。

二是要按照“提升工资，规范津补贴，收入有升有降”的原则。对公务员收入的不同构成部分设计具有针对性的改革方案。津补贴改革的方向是推动收入分配秩序规范化，通过改革逐步把公众意见较大的公务员的隐性收入显性化，消除灰色收入和腐败滋生的环境，使得公务员的收入更加阳光化、透明化；而工资改革的方向则是破除唯职务论的单一的工资增长机制，实行公务员工资分类制度。

三是要贯彻比较平衡原则。积极探索运用若干种职业的工资作为参照计算和确定公务员工资的做法，并且考虑当地社会经济发展水平以及物价上涨情况，每两年至少调整一次。

四是要坚持效率导向原则。通过工资改革调动公务员的工作积极性，提高行政效率，形成对公务员的正向激励，确保公务员工资水平与社会进步相适应。

五是要兼顾公开公平公正原则。为公开“三公”经费并逐步过渡到公务员财产公示制度，预留政策衔接口。

推进改革的思路和方案

可以从近期和中长期两个层面对公务员收入分配制度进行优化：近期可以“三公”经费改革为契机，通过公务员工资改革与“三公”经费改革的联动机制，将公务员的收入与福利平衡起来；中长期则是要通过财政预决算制度、公务员人事管理制度等配套改革，真正构建起合理有序的公务员工资收入分配与增长机制，让公务员收入改革成为构建合理有序收入分配格局的引导者。具体可采取如下改革措施和方案：

实行透明化和阳光化的“新津补贴方案”。应将公务员的一部分津贴补贴纳入到基本工资之中，对各种工作津贴、生活补贴的名目予以明确，实行统一的津贴和补贴类别，工资和津补贴的结构比例应从现在的2：8逐步提高到1：2，并向1：1过渡。禁止不同职级公务员之间的津补贴差异，实现公务员津补贴的“透明化”和“阳光化”，防止假借名目的乱发钱。对于从事科长以下职务的公务员，增加对应的级别数量并提高级别工资上限，缓解基层公务员待遇较低的问题。

实行体现公平的“新职业年金方案”。无需缴纳或仅缴纳较低的养老保险却能领取较高的养老金是不公平的，所以应取消公务员养老金特权。但需注意的是，取消养老金双轨制并不是要降低公务员退休待遇，更不是要拉平公务员与普通企业员工的退休待遇，而是要注重将公务员的薪酬与养老保险统筹起来，推动公务员社会养老保险向职业年金转型。

推进人事制度改革。人事管理制度是公务员工资收入改革的基本保障，应积极探索实行基于岗位分类管理的多系列工资体系，对于专业技术性强的岗位，可根据其特点设计专业岗位工资系列，确保公务员能在职务不变的前提下，也存在依靠专业技能促进工资增长的渠道，从而更好地发掘此类公务员的专业能力。还可以通过科学的定岗定编、精简公务员编制、完善工作职责评价等办法，甚至实行“政务员”和“业务员”相分离的公务员人事管理制度。

实行能有效防腐的“新廉洁年金方案”。可以参照国外公务员退休制度中的奖励措施，以人力资本期权的形式在公务员退休时，对于凡是连续（或累计）工作一定年限且经考核业绩廉政的公务员进行专项奖励（比如一次性奖励），退休后方可领取。

实行基于收入普查的“新收入比较方案”。建立一套可行性较强的、系统而完备的收入平衡比较体系，让广大的公务员们安身立命并具备较高的工作积极性，减少因贫而贪、工作期间做兼职等不良现象，同时也避免因公务员工资畸高而引发的社会不满。可以像美国那样尝试将全国划分为若干工资水平调查区，重视地区差距，确保政府部门获取人才的市场竞争力和公务员工资在当地人力资源市场的合理性。如果进行了若干主要职业人员（包括大学教授、企业技术人员、私营业主等）详细的收入数据调查，则可以出台比较详细的公务员收入标准，在此标准之上允许各地区间根据情况上浮或下调一个比率。

实行约束激励并举的“新考核监督方案”。要想真正“把权力关进制度的笼子里”，需要对公务员队伍从上至下进行强有力的考核和监督。科学的考核有利于及时找出值得培养的后备力量，能有效促进公务员队伍的梯队建设。从国际经验来看，社会监督和舆论能起到减少腐败的作用，公开公务员的财产有利于提升社会公众对公务员经济状况的了解，应通过实行“阳光工资”政策来积极保证有效的外部监督。应果断破除原有靠不规范的津补贴所进行的深受社会诟病、不稳定、不透明的激励，通过规范的规则制度设计按公务员工作的知识管理属性给予公务员科学的激励，建立起长效激励机制，从而提高整个行政系统的运行效率，建设廉政、透明、高效的政府。

实行三公经费改革与公务员工资联动增长的“新激励方案”。首先，把公务中所发生的费用货币化，将“三公”经费预算落实到个人，把公款消费变为私款消费，通过“节约奖”形式，鼓励个人节省“三公”经费开支。在公款消费和公费旅游方面，超过预算的部分由公务员自行承担；而不足预算的部分则以一定的比例作为“节约奖”在次年直接返还公务员本人。在公车消费方面，分别按照自驾、自己开公务车，以及既配公车又配司机等四种不同情形，积极鼓励公车带头使用新能源车。其次，加强“三公”经费使用的透明度，引入公众监督，鼓励各级单位细化财政预算，“其他项”的金额不能超过总支出预算的10%。再次，废除“三公”经费决算小于预算时，次年预算必须下降的做法。

（作者常亚青系华东理工大学博士，作者李凌系上海社会科学院经济研究所博士，作者权衡系上海社会科学院经济研究所副所长、研究员。本文系上海社会科学院经济研究所《“三公”经费与收入分配联动改革问题研究》课题的部分成果。课题组成员还有上海社会科学院经济研究所刘社建研究员、上海社会科学院院长王战教授为本课题学术顾问。专题编辑：周知秋，工作邮箱：zhouzhiqiu@wxjt.com.cn）