(两会)政协委员呼吁修改《预算法》，允许地方政府自行发债

大智慧阿思达克通讯社3月4日讯，经过长时间的斟酌，全国政协委员、合众人寿董事长戴皓的第五份两会提案终于在政协开幕当天最终定稿。与前四份关注养老、医疗和残疾人等话题不同，戴皓委员的第五份提案是关于控制和化解地方债的风险。

戴皓委员在《关于深化财税体制改革控制和化解地方政府性债务风险的提案》中表示，地方债有多少并不可怕，可怕的是没有还债的可能性。建议修订《预算法》，允许地方政府自行发债，同时建立债务风险监控指标体系；积极推进地方政府信用评级制度，实现市政债的市场化运作。

戴皓委员关于允许地方政府自行发债的呼吁，也得到同为政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康的认同。此外，贾康委员还向大智慧通讯社表示，其很早就在研究地方债“阳光化”的课题。

**“资金池”被政府占用**

戴皓在提案中表示，近年来，地方政府为了追求“形象工程”和“政绩工程”，向商业银行获取了巨额信贷资金，债务规模显著增长，国家审计署2013年6月末的报告显示，地方政府债务总额高达17.9万亿元，三年内增长了近70%。个别地方政府资产负债率已近200%。

然而，政府这些基础设施建设项目靠自运营又无法偿还债务，又给商业银行带来了高风险，呆死帐增多，面临破产的风险。人们形象地说：政府是船，企业是水，银行是水利枢纽。水枯竭了，枢纽倒闭了，船搁浅了，由此就形成了恶性循环的“怪圈”。这一恶性循环的危害，一是不利于企业的发展。二是不利于商业银行风险的控制。三是不利于国家经济总量的增长和税收的增加。

戴皓建议，如果政府把占用的“资金池”倒出来，改为发行债券的方式，用于基础设施建设，其好处是利率低、易偿还，靠基础设施项目的自运营和财政支持来还债，政府的压力会大大减少；由于大债主的退出，商业银行的坏账、呆账也会大大减少，因此也去了一块“心病”；做为企业，因为资金池被倒出，利率的降低，贷款的机会也会大大增加。

**建议允许地方政府发债**

贾康表示，从现行的相关法规方面来看，我国现代的预算法的具体规定是除国务院特别批准外，地方政府不得举债和打赤字，这是预算法正式颁布到现在没有改变。据了解，具有“经济宪法”之称的《预算法》于1994年颁布，2004年开始修订工作，修改现在还在讨论中。

戴皓委员在提案中建议建立规范透明的地方政府举债融资机制，建议修订《预算法》，允许地方政府自行发债，同时建立债务风险监控指标体系。

中投公司副总经理谢平也曾在年初一个公开场合表示，地方债的欧盟时代即将来临：“现在各个地方的政府债务在中国情况下有点类似于欧盟。欧盟各国在一个货币区内，欧盟对各个国家的债务有一个约束总量，中国肯定应该提出一个总量约束指标，然后才是允许地方政府直接发债。”

谢平表示，地方债对金融市场的影响比较大，“大而不倒”心理很严重。引起两个效果：一个是利率往上提，债务融资竞争使利率上升；第二个是刚性兑付，利率越高的债越买，因为地方政府融资平台不会破产。

“地方债有多少并不可怕，可怕的是没有还债的可能性。”戴皓则在提案中表示，建议以发行债券的形式拓宽地方政府融资渠道，降低地方政府在商业银行的融资比例，对于政府提供的公共品服务，地铁、高速公路等基础设施服务，可允许由地方政府发行债券，由财政收入进行偿还。这样倒出商业银行的融资空间，利率也可随之下降，以利于企业的融资。

** 最好不要有挤出效应**

戴皓委员提案表示，近年来政府贷款的不断增加，而且从贷款之日起就已注定“有借无还”。从而导至从2013年以来信用市场已经开始呈现出风险暴露上升的态势，商业银行坏账率和不良贷款率和余额双双上升，商业银行风险进一步积聚，增加了国内经济与金融运行的不确定性。

比如说，大量信贷资金流入地方政府，政府这些基础设施资金就挤占了实体经济的贷款规模，这一对社会融资成本的“抬升效应”和对企业融资的“挤出效应”，推高了市场整体实际利率水平，高利率为企业加重了负担，企业难以为继、生存受到了威胁。

谢平也曾表示，审计署公布债务数据，认为风险基本可控。“基本可控”的含义包括：第一，不要出现违约；第二，最好不要有挤出效应－－不能挤出中小企业贷款，以及家庭贷款；第三，不要把利率提得太高；第四是贷款总量不增加。如果四个指标能够同时满足，这才证明地方政府债务风险可控。

除了建议允许地方政府自行发债外，戴皓还建议逐步建立可持续的地方政府财税体制。建议建立省级地方税体系，增加消费税。通过消费税、资源税改革、开征环保税等途径提高地方政府的自有财力，逐步增加地方政府主体税种；减少地方政府对土地财政的过度依赖，降低地方政府性债务风险与房地产市场波动的关联性。

此外还要采取措施帮助实体经济解困，扶持其走出“中等收入陷阱”。戴皓委员在提案中介绍称，这些措施主要是：适度降低利率；赋予政府发行债券的权利，减少地方政府占商业银行贷款的额度；适度减税等等。

发稿：葛振兰/曹敏慧 审校：

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