人大代表谢子龙：建议取消药店开办时距离限制

全国人大代表、老百姓大药房连锁有限公司董事长、湖南省工商联副主席 谢子龙

《中华人民共和国药品管理法》第十四条第三款规定：“药品监督管理部门批准开办药品经营企业，除依据本法第十五条规定的条件外，还应当遵循合理布局和方便群众购药的原则”。在实践中，对合理布局这条原则理解不一、争议颇大，在具体执行时主要是审批药店包括连锁门店开办时也出现了很大的差异，各地并不一致。这是贯彻《药品管理法》时地方政府药品监管部门自由裁量较宽泛的一条。

这条原则的全面表述是“合理布局和方便群众购药”这两个内容。其实这两个内容并不是一个层面的事。其中，方便群众购药是目的，合理布局是手段，手段是为了达到目的而设的。所以，方便群众购药是药店设置的前提、根本、基础和关键。而只有方便购药，安全用药才有保证。如果不方便购药，买不到药，不安全用药就会有空子可钻，药害危险就会加大。而合理布局则是希望通过布局的合理从而给群众购药带来方便。也可以说，方便群众购药就是合“理”布局之理。

现在执行这条规定的一个比较普遍的错误就是无视方便群众购药这个目的性原则，而无限夸大、加重、提升合理布局这个手段性原则，甚至喧宾夺主，利用合理布局的操作便利性，客观上否定了方便群众购药这个目的性原则。具体方法就是人为设置一个距离，规定在这个距离之内不允许开办第二家药店，运用行政限制的方式来达到所谓的合理布局。这是一个根本错误的做法。

第一，合理布局与方便群众购药相冲突。如果真正认可方便群众购药这个目的性原则，那么，从逻辑上说，在一个地方，毫无疑问，布局越密对群众购药越方便。在这个意义上，合理布局就是高密度布局、零距离布局。在药店和群众（药品消费者）这对供求关系上，要方便群众购药，一定得供过于求；如果供不应求，一定购药不便；如果增加（或减少）药店，一定往方便（或不便）方面迈进了一步。当然，药店增多会造成销售额稀释，造成药店退出市场，数量下降，但数量下降又推动销售额回升，引入新的主体开办药店，形成药品零售市场上的优胜劣汰，最终达到动态平衡。这才能形成市场经济体制下科学意义上的合理布局。

第二，合理布局（距离限制）并不能调整药店在城市和农村之间的布局。设置合理布局的本意是想遏制药品经营企业过多的在城市开办药店，从而推动药品经营企业到农村开办药店，以达到宏观区域上的合理布局。毕竟现在农村以及一些城郊结合部的群众购药较城市确为不便。但这只是一厢情愿！投资者开办药店，考虑的是人流量、药品销售量、场地租金、人员成本等市场因素和经济收支，根本无视城市还是农村，之所以要在城市争一席之地而不愿到农村这个广阔天地，原因就在于城市有较高的开办药店的经济回报。。在城市以合理布局为名，限制药店的开办，只会减少城市药店数量，打压城市居民使之购药不便，丝毫不会有利于推动药店向农村转移。相反，由于城市药店减少，盈利可能上升，与农村开药店收益差距更为悬殊，投资者更加不愿到农村去实现“合理布局”。简单地认为不让在城市开药店，经营者就会到农村去开药店，而不考虑开办药店的经济效果，是对市场经济的无知。

第三，合理布局由谁来解释？合理布局的理是什么？《中华人民共和国药品管理法实施条例》并没有对此作出相应的具体详细的解释，也没有作出相应的具备可操作性的部署规定，从而导致各地各行其是，各自为政，乱象纷呈。实际上法律也难以作出解释和规定，因为这本来就只能是市场的事而不应该是法律的事。

第四，合理布局由谁来认定？合理布局只能由市场认定而不能由政府认定。在不同城市、不同地区、不同时期，药店的数量多少、药店之间的距离多少为最佳，是市场运作和企业竞争的结果，而非政府或政府部门甚至某个人的主观认定。主观认定一个距离，用行政权力强制规定在这个距离之内不能开第二家药店，其实质就是政府部门在管自己管不了、管不好、也不该管的事。

第五，合理布局由谁来实施？合理布局只能由企业实施而不能由政府实施。只要国家还没有对药品实施专卖，药店的设置就是企业的自主行为，企业自然会根据某个地方的人口集聚度、人员交通和药品运输的方便程度、对药品的需求以及房租等成本的高低来决定。在这里，方便群众购药与企业设置药店的趋向性是一致的：有了群众购药需求才有企业开办药店，有了企业开办药店才能方便群众购药。在市场经济体制下，有需求必然会形成供应，形成市场配置。从逻辑上讲，政府可以运用行政权力限制企业设置药店，却不可能运用行政权力强制企业设置药店，政府只能做减法不能做加法，能实现所谓的合理布局吗？

第六，合理布局不良后果的扩大。由于合理布局这个手段性原则的空洞混乱，各地对其的解释和贯彻就各抒己见、各行其是以至各取所需。有的地方为了扩大自己的行政许可权限就违法在GSP之外以合理布局为由巧立名目地设置了种种审批限制。除距离限制外，还有性质类似的比如药店总量限制、药店年新增量限制、药店变更地址限制等等。这些限制设置在有的城市甚至已经蔓延到了医保部门对医保定点药店的审批，有的医保部门除延续这些限制外，还增加了相对于社区卫生服务中心的医保覆盖面限制、医保报销率限制、医保支付方式限制等行政歧视手段。在这些限制设置中，危害最烈的莫过于开办药店的距离限制。误解释误运作合理布局导致的开办限制是一种计划经济体制的残余，是政府万能的传统思维模式，是短缺经济产生的土壤。

合理布局被具体化为开办限制之后，有四个直接的不良后果。

第一，开办限制导致了群众购药不便。利用行政权力限制药店的开办，是对市场自然形成的社会生态的外力干预，必然减少本来可能的资源供给，所以，一定会给群众购药增添不便。当然，依法应当限制的除外。开办限制使得合理布局这个手段性原则打倒了方便群众购药这个目的性原则。

第二，开办限制阻碍了药店之间的竞争。药店的开办一被限制，就会减少本来可以生成的合法市场主体，就会打压本来可以发挥作用的市场竞争，就在一定程度上行政保护了某些市场主体、行政打压了某些市场主体。所以，这必然不利于企业的健康发育和市场的有序规范。

第三，开办限制阻碍了药品零售企业连锁率的提高。距离限制是阻碍零售连锁率提高的最大障碍。在一个连锁率较低的地区，相当部分药店是单体药店。如果有了距离限制，一家单体药店就是在一个相对封闭的区域里形成了地域垄断，即使价格高一点，服务少一点，态度差一点也仍然会有一定的客流存在，需求不会产生动力，竞争也不会形成压力。连锁企业往往是新开门店，由于距离限制导致不能再开新店，自然也就提高不了连锁率。而假如连锁企业采用收购的方式，已开办的药店又会利用自己已经获得的在一定区域内的行政许可，奇货可居，漫天要价，迫使连锁企业处于进退两难的地步。这就是一个行政权力干预市场阻碍生产力发展的典型案例。实践证明，在一个设置距离限制的城市和地区，一旦取消限制，药店数和连锁率必然都会快速上升。

第四，开办限制引发了药品监管部门可能的腐败。合理布局被推理被异化成了距离限制，它就成为药品监管部门手中的一个自由裁量权。实践中合理布局完全可以有不同理解不同操作，极易导致执法不公、行政不公！

综上所述，《药品管理法》对药店审批原则“合理布局”的规定，缺乏可操作性和可检验性，结果是损害了公平的市场竞争，阻碍了药品零售业的健康发展，影响了群众的购药方便，加大了药品监管部门腐败的可能。建议国家药品监督管理总局出台统一标准,取消药店开办时的距离限制,让市场通过自有竞争决定药店的距离，真正方面群众购药，保证药品安全。