任大刚
在追溯很多社会矛盾成因时，最近几年来，公众舆论和不少学者把问题归结为“地方政府公司化”。在中共十八届三中全会通过的“全面深化改革决定”全文中，虽然没有提及“地方政府公司化”，但第四大改革“加快转变政府职能”以及第五大改革“深化财税体制改革”，要解决的恰恰是“地方政府公司化”难局。本文拟对这一问题作出一番梳理和思考。
财事两权不匹配
并非唯一原因
在计划经济时代，1950-1953年实行财政“统收统支”，1953-1978年，实行“划分收支、分级管理”体制，财权上收下放屡经反复，地方财权时有扩大缩小，但在政治运动反复无常背景下，财权与事权究竟是何关系是被遮蔽了的。
1980年开始财政“分灶吃饭”，中央和地方财政关系发生很大变化，财力分配由“条条”为主改为“块块”为主。以“分灶吃饭”为基本特征的财政体制安排，第一次使地方政府有了一定的财政自主权，事实上开始强化地方政府在经济建设方面的责任。地方政府乐观其成，一些新地方志记录道：1982年财政体制改“统”为“包”后，始有真正财力和财权，从而促进了地方生产、流通和公共事业发展。
1985年实行了“划分税种、核定收支、分级包干”财政体制，1988年又引入财政包干制，地方政府支配自有财力的权限再次扩大。1985-1988年，地方财政收入占全部财政收入的比重，由61.6%上升到71.9%。地方政府的职能因之发生了变化，它由过去的政治活动代行人和生产任务的执行者，转变为商品与市场条件下，不仅要为经济社会发展提供服务，而且要为经济社会发展提供资金的政治组织。不过，支出责任的调整，在一定程度上超越了地方财政的承受能力，财力不足的矛盾和压力迅速增大。
而更值得注意的是，地方的预算外资金规模也在迅速扩大。1985-1992年，地方政府预算外资金从1530亿元扩大到3855亿元，其中，行政事业性收费从233亿元扩大到885亿元，国有企业及其主管部门掌握的预算外资金由1253亿元增加到2878亿元；而地方财政部门掌握的预算外资金也增长了一倍。地方预算外资金的增长，为缓解地方经济与社会发展资金缺口起到了一定作用，但是也造成财政分配秩序混乱、资金严重分散、财经纪律松弛等问题越来越严重。
此外，随着地方财力的扩大，中央财政的占比逐渐出现萎缩趋势。1993年底，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》。实行分税制后，不仅规范了政府间的财政关系，也改变了中央财力持续下降的趋势，但由此带来了新问题，主要表现为财权和事权的不匹配。县乡两级政府在全国财政收入中占30%左右，但必须承担教育统筹等60%的公共产品开支，而且县乡两级政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。加之中央对地方的税收返还和转移支付十分有限，很多地方政府尤其是县乡两级政府财政十分困难。于是地方政府为了弥补收入不足，把手伸向了社会、企业、土地甚至公用事业。
这里不是要否定这场财政体制改革。正是财政改革，使得地方政府有了大力发展经济的本初冲动。在美国学者戴慕珍看来，财政改革和上世纪80年代初的“去集体化”，成了地方经济发展的两大激励因素。戴慕珍发现，上世纪80年代初，人民公社的解体和农业生产去集体化进程的推进，一方面提高了农民的收入，另一方面却使村集体收入和基层政府收入锐减，导致他们的收入形势异常严峻，农业再也不是县乡村三级政权组织的收入来源。戴慕珍的观察是有道理的，以传统的农业大县四川省崇庆县为例，1986年的农业税收入，只占全部财政收入约25%。与之逐渐兴起的农村“三提五统”，也只能勉强维持基层政权的日常运转，由于征收琐碎，并且屡与农民发生暴力冲突，并非长久之计。
而在县乡政府中实行税收责任制，使得地方成为相对独立的财政实体，这就促使地方政府开始寻找新的收入来源。在各种约束条件下，最有力而且政治上最没有问题的，是发展乡镇企业，地方政权利用官方地位和对资源的调配能力，培育发展地方经济，使得农村工业、集体企业如雨后春笋般发展起来，形成“经济奇迹”。
戴慕珍认为，地方政府将企业发展纳入到公共治理中，为企业发展提供经济和政治后盾，又对企业施加其影响力和控制权。政府与企业之间是互利关系，各级执政党、政府和企业组成了利益共同体，并以利益最大化为目标。当然，这种利益最大化包括社区内的其他利益，如解决就业问题。
戴慕珍观察到，1980年代政府干预经济的主要方式有：一是工厂管理，企业被承包或租赁出去，而不是私有化，这有利于政府对企业进行干预和控制、决定利润安排，又能鼓励工厂经理提高效率和增加生产。二是资源配置。地方政府选择性地将资源优先分配或低价提供给企业，包括中央调拨的物资和其他稀缺生产资料。三是行政服务，包括协助取得营业执照、产品合格证和减税机会等。四是投资与贷款，通过控制投资与贷款决定，地方政府有效地引导着经济发展路径。
基于这些特征，戴慕珍因此把1980年代的地方政权比作企业，因为地方政权的领导正是发挥着类似于企业决策者的功能。
不过1990年代以来，乡镇企业风光不再，大量集体企业改制为私人企业，或者在竞争中破产，退出市场。这给戴慕珍的理论带来了挑战。不过戴慕珍认为，这是她的理论出现了进化，一方面改制是有选择性的，关停改制集体企业以减少负担，地方政府继续对重要的、经营良好的集体企业实行直接控制， 另一方面，政府的扶持对象发展到民营企业，地方政府与一些重要的私营企业之间也建立了利益共同体。戴慕珍认为，如果80年代侧重于地方政权的“公司化”，那么1990年代则更多体现地方政权的“统合者”色彩。
不过也有论者提出另一番解释。如张辛欣认为，人民公社时期，地方政府代表国家来安排与管理社会经济发展，直接进入经济活动环节，这种高度集中的经济体制，确实发挥了“集中力量办大事”的优势，具有一定的积极作用。
而在改革开放后，地方政府获得了前所未有的“经济自主性”，尤其是“财政体制改革使乡镇政权获得了谋取自身利益的动机和行为空间”。与计划经济时代不一样，获得谋取自身利益动机与空间的地方政府，不仅仅是国家利益的代理者，也是实现自身利益的“经济人”。这种双重角色的定位，使得地方政府成为了“谋求型政权经营者”。
作为本质是“政府超强干预模式”的中国区域经济发展模板的“苏南模式”，无疑体现出“地方政府公司主义”、“能人经济”和“政绩经济”的特点，成为转型期中国“地方政府公司主义”的形式之一。
按地区经济状况及发展差异，还可分为不同类型的“企业家政府”。比如江浙一带经济较发达的地区，有一定制度创新与技术基础的地方，为了保护当地的财政税源，则出现“保护型政府”，以维护本地企业的市场竞争力等。因为GDP是营业额，财政收入则是“利润”，一切行政手段都是为了维持地方政府的“公司化运营”。
对于“地方政府公司化”，尽管各种理论有不同的解释能力，但在基本成因上，基本都认为：
其一，计划经济时代的政权结构原封不动地保存了下来，在市场经济时代，继续为“地方政府公司化”提供了有力的制度保障。或者说，“既有的党政体制，不仅支撑了过去的计划经济，也支撑了现在的市场经济”。
其二，“地方政府公司化”为各个地方出现“经济奇迹”发挥了重要作用，并且一开始就以经济主体的所有者身份，深度介入地方的微观经济活动。
其三，上世纪80年代初的财政改革特别是“税收包干制”，是理解“地方政府公司化”的一把钥匙，因为“税收包干”，使地方政府与地方经济无法适当分离，而是紧紧捆绑在一起，结成利益共同体，放大了地方政府干预地方微观经济的冲动。
一个政经互动的话题
从地方政府的权力结构上来分析，国务院发展研究中心中国发展研究基金会副秘书长赵树凯认为，有三种权力结构成为“地方政府公司化”的政治前提。
第一个是上级集权。改革开放以来，虽然经过了分税制、“省直管县”、“强县扩权”、“乡财县管”，对中央和地方的关系产生了很大影响，但是上级集权的基本体制格局没有发生变化，上级仍然是下级政府权力的基本来源。
第二个是个人集权。从政府预算的决定与执行来看，虽有部门预算的制度设计和相关规范，民意机构在预算中的作用也有法律要求，但是，党政领导者仍然起着决定性的作用。建设项目的安排、预算资金的分配，最重要的决策环节还掌握在领导手里。在官员管理上，规范性要求越来越多，但另一方面，人事任免中的领导个人说了算现象仍然非常严重。
第三个是党政不分。1987年中共十三大明确提出党政分开。但是从现状来看，在地方工作中，一些政府的日常工作，往往出于增加力度的需要，让党委不得不直接出面指挥，比如市委部署绿化工作，但是因为分管副市长权力不够，市委书记会直接安排组织部长分工去抓；还有的地方县里重视发展畜牧业，要大力发展奶牛业，副县长不得力，则直接由纪检书记来分工领导。
从上世纪80年代中后期开始，对“以经济建设为中心”的片面理解，催生出过度市场化怪胎。
最先出现的是党政军机关经商办企业，“官倒”盛行一时，后经中央明令禁止，才被遏制，但是谋取自身利益的冲动没有停止，到90年代明确提出建立“社会主义市场经济”后，这种冲动再度释放，中共大连市委党校教授宫希魁认为，对“以经济建设为中心”的曲解，伪装得十分巧妙，其关键词有几个：经营城市、推向市场、拆迁改造。
所谓“经营城市”，就是把城市作为特殊资产或经济实体加以经营，在有限增进社会福利的同时，实现地方政府利益最大化；所谓“推向市场”，就是把一些本该由政府举办的公益事业，如学校、公立医院，幼儿园、公共交通，公园等，通过“改制”、出售等手段推向市场，自负盈亏，把内部负担外部化，以逃避政府责任。所谓“拆迁改造”，说到底就是向地要钱。
地方政府通过这三大举措，把参与的商业活动扩大到整个城市和地区的各个领域，它自己成了最大的老板。这就是“过度市场化”。地方政府这个“守夜人”变成了市场上庞大的牟利机器，市场与政府的边界已经模糊不清。
“地方政府公司化”在上世纪90年代中期渐趋成熟，分税制改革推出后基本成型。
这种倒逼出来的牟利行为，其初衷不排除有解决公益事业难题的高尚目的，但是其一，正如上面分析到的那样，其政治前提决定了他不会太在乎成文法律法规，手段和途径往往不能受到正当性的约束，结果，以“公共利益”为名义，侵害民众利益的事情屡屡发生。
对“以经济建设为中心”的片面理解，还体现在上级政府对下级政府的考核中，在目前的层级架构体系下，地方政府及其组成人员尤其是主要官员的业绩评价，起决定因素的力量来自上级机关和部门，因此，上级用于考核下级的评价标准和指标体系，就成了下级的行动准则和奋斗目标。
宫希魁教授认为，在公司治理结构中，对绩效和努力程度的评估是公司活力的表现，但在政府层级结构中，为了使上述考核更有效率和约束力，也使用了公司考核办法，而且这种考核还加上了一层“政治化”色彩，而一旦“政治化”，也就意味着为了实现一个目标，下级为了表现自己对上级的拥护，会层层加码，不计成本、不惜代价，把一切能够动员的资源全部动员起来完成指标。这样，一方面会造成上下同心的团结局面和令人惊讶的办事效率，另一方面则造成浮夸风和隐瞒风。面对这样的考评，对于地方政府来说，运用类似于“公司制”的工作方式加以应对，应该是一种相对来说成本较低收益较大的选择。
颠覆性的市场与政府关系
对“地方政府公司化”造成的严重后果，美国学者戴慕珍并未充分意识到。
她认为，正是因为加强而不是削弱了地方官员的潜在力量，使得中国的地方官员一直愿意进行经济改革，不像苏联官员那样反对经济改革；此外，地方经济发展和财政收入增加，使得政府可以通过不同形式的补贴（如粮食补贴、教育补贴、卫生补贴、老年补贴、建房补贴）把大部分钱款重新分配给农民，地方政府也由此将社区福利因素纳入到经济决策中，使传统社会主义的价值体系得以保持。她认为，中国地方政府发展经济的活动有别于所谓掠夺型国家，因为这些获取的资源并不是被私有化，而是更多地以公共财政的途径用于公共事业和公共福利。
戴慕珍的如上说法不是完全没有事实依据，但是她显然没有进一步关注到如下一些宫希魁教授所提出的、更值得关注的问题：
其一，罔顾民生。在政府具有公司化倾向后，在很多情况下，其自身利益与民众利益是矛盾的，加之缺乏有效的制度约束，政府会把自身利益放在第一位。而因为政府是由不同的官员和公务员所组成，官员的利益不完全等同与政府的利益，因而在政府公司化的倾向中，官员可以更好地把自己的利益置换成政府的利益，所以，我们常常看到，在一些地方的施政行为中，常常打出公共利益的招牌。比如房价的持续攀升，追根溯源，与地方政府公司化有很大关系，土地财政的存在已经是一个公开的秘密。不少地方土地收入已经达到财政收入的60%以上，财务运行已经完全离不开土地财政。又比如劳工保护问题，一旦发生劳资纠纷，工人的要求大多得不到政府的支持，而工会本身要依靠政府生存，也不可能违背政府意志站在工人一边维护工人的合法利益。此外地区居民的生养死葬，由于过度市场化，一般经济条件处于中下等者，往往不堪重负。
其二，扰乱市场秩序。食品安全、药品安全问题，本来是地方政府应该高度关注的问题，但是在过去些年里，由于政府忙于经济，无暇顾及，出了不少问题。此外，由于地方政府的公司化，使地方的举债冲动无法遏制，地方债一路飙升，最新的统计还没有出来，相信是更加惊人的数字。这笔债务是否有偿还能力？如何偿还？仍然看不到行之有效的方案。
其三，袭扰政府公信力。由于地方政府公司化倾向的出现，很多地方法规政策的出台有具有明显的自利性倾向，凡是有利于增加税收和收费、提高政府人员收入和福利、减轻部门责任和工作量的决策，出台得很快，落实得比较及时，而许多服务于社会和民众有需要增加政府支出且操心费力的决策，却常常议而不决，甚至不了了之。久而久之，人们对政府的任何一项决策都持怀疑态度，都保持一种警觉，就怕政府又以“改革”、“调整”、“完善”为名，向自己口袋里伸手。这样，即便是正确的政策和决策，由于社会和民众本能的防范反应，势必大大影响政策和决策的落实效率。
其四，阻碍资源节约与环境友好型社会建设。环境治理上，中央言者
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本文来源：东方早报
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