浙江“车改”十年遇回潮：没有公车却招专职司机

有专家称，浙江的公车改革已有10多年，除了杭州，宁波、温州、嘉兴也出台了各自的方案，但总体看，在制度层面并没有太多推进。现在车改最大的阻力来自于车改单位的一把手，涉及官员的职务越高，阻力越大。

11月28日下午，杭州市车改办的马建华在办公室里研读着中共中央、国务院日前印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》——特别是其中关于“公车改革”的内容。

马建华现任杭州市发改委体改处调研员，自2003年车改办成立起，全程参与了杭州市公务用车制度改革工作。“我反复对照了《条例》中的有关内容，基本上是公车改革 杭州模式 的提炼和总结，杭州的一些做法更为细化、严格。”他说。

作为公车改革的先行地区，10多年前杭州就有乡镇尝试车改，2009年又对市级机关实行以取消所有公车的“单轨制、货币化、市场化”等为核心的车改，被称为“杭州模式”。

市级车改4年后，杭州市级机关中已有152家单位参与，涉改人员6000余人，全市车改地区车改前后费用下降20%~30%，但马建华仍感叹“内忧外患”。“外患”，指的是全国各地来考察、取经的络绎不绝，但觉得“杭州模式”难学，跟进者不多；而省内新推进车改的宁波、温州地区多采用“既留公车又拿车贴”的“双轨制”。这都在无形中对杭州形成了压力。“内忧”则是当地一些车改单位把车贴当福利，舍不得多用，眼睛盯着“公共交通专项经费”，以为只要是在这个额度内，什么情况都可以报销，导致专项经费的超范围、超预算使用；部门一把手可以在“领取补贴”和“包干用车”间二选一的“个性化用车服务”；一些尚未纳入车改的非参照公务员管理的事业单位、国有企业则擅自“车改”，出现“既坐公车又拿车贴”等现象。

“浙江的公车改革已有10多年，除了杭州，宁波、温州、嘉兴也出台了各自的方案，但总体看，在制度层面并没有太多推进，无非是 以车贴推车改 。现在车改最大的阻力不是没有制度，而是来自于车改单位的一把手，涉及官员的职务越高，阻力越大，因为车改触动的恰恰是一把手的既得利益。”昨天，浙江大学公共管理学院政治学系教授、博士生导师张国清在接受早报记者采访时表示，接下去的车改应该从改变官员对公车的认识上下功夫，让公车从“公务员的车”这一职务待遇回归到“公务用的车”这一交通工具的本来面目。

一度因补贴过高“暂缓”

2001年的杭州西湖区三墩镇，48名公务员配有6辆公务用车，油费、规费，加上司机工资、福利等，每年与“车轮”有关的费用近60万元；当年又面临着其中4辆公车的更新，费用又要几十万。而且，因为有11人是班子成员（镇领导），车辆往往不够用，调度成了问题。此时，有人提出“将公车卖掉，所有公务员拿车贴”。

让人意外的是，这个看来“出格”的提议不但获得48名公务员一致同意，上报区委、区政府后也得到支持。该镇研究后确定：原有的6辆公车拍卖，按行政级别不同，给予乡镇正职、副职、调研员、中层干部、一般干部100元-1200元/月的交通补贴；聘用的驾驶员中，临时工清退，有正式编制的转岗。

2002年1月1日，三墩镇开始尝试公车改革，成为浙江车改“吃螃蟹”者。

几乎同时，宁波市北仑经济技术开发区也开始对机关各部门进行车改，除了涉及人数较多、官员职务较高，基本模式与杭州三墩的类同，给办事人员至局长发放的补贴在每月200-2000元。据了解，北仑的标准是按一辆20万元的轿车测算的，大致一年保险费6000元、养路费2000元、燃油费7500元、修理费3500元、通行费3500元，合计22500元；以局长为例，全年发放的24000元补贴刚够养一辆车。

到了2003年，三墩镇交出车改首年成绩单：2002年发放补贴20.6万元，与2001年的车辆交通费支出相比下降60%。当年，三墩镇所在的西湖区出台《关于乡镇街道公务用车制度改革的实施意见》，要求在年底前完成全区乡镇的公车改革。相对三墩镇而言，西湖区提高了补贴标准：一般干部至乡镇街道正职一把手每月300-1800元，并根据乡镇面积、与区政府的距离等差别化对待，其中正职的补贴在1400-1800元。

杭州市级层面也开始酝酿公车改革。2003年8月，杭州成立了专门的杭州市公车改革领导小组（办公室设在当时的体改办），通过本地调研、外地考察，提出了《全国车改情况与杭州车改的基本设想》、《杭州市级机关公务用车制度改革初步方案》。

如果说2002年浙江的公车改革是悄然试水，那么到2004年，改革已“遍地开花”：义乌市取消了镇、街道所有行政公务用车，公开拍卖13个镇（街道）现有的100多辆公车；台州市黄岩区、杭州余杭区分别在高桥街道探索车改试点……此轮车改中，争议最大的是湖州市南浔经济开发区，该区根据职务、岗位等不同，将每月的交通补贴分为200-3200元6档，最高一档远高于当地公务员的平均工资。3200元当时不要说在浙江是最高的，而且在全国也是数一数二的。

正当更多地区递交车改方案、等待相关部门批复时，2005年，浙江对尚未实施车改的地方提出“暂缓实施”的意见。

据了解，在2005年春节前的一次全省党风廉政工作会议上，有与会人员反映“公车改革问题较多、货币化改革存在 福利化 倾向、一些官员既拿补贴又坐公车”。会议结束后，省相关部门提出“已实施车改试点的地区可继续实施，但应注意补贴标准发放额度、形式；尚未实施的地区暂停实施”。

“那次会议上，有人谈到南浔经济开发区3200元的交通补贴，与会者都很吃惊，但也有人举例说明车改后交通经费确实下降了。鉴于这样的情况，领导提出车改是新尝试，出现问题在所难免，可以让已经搞的地区继续探索，没有搞的暂缓推进，理清思路再考虑。”一名与会者表示。

“最支持的是处长们”

尽管省里暂缓车改的举动给杭州市带来了一定压力，但杭州市一直没有放弃车改，不断研究车改方案，4年后，浙江开启新一轮车改，2009年5月，杭州启动市级机关第一轮公车改革。

“越到上面，车改的难度越大、阻力越多，从乡（镇、街道）到县（市、区）再到地（市），每上一级，难度呈几何级数增加。不难理解，为何国内公车改革都是基层探索、谨慎推进，因为乡镇等基层的领导干部年纪轻，工作半径小，交通路况熟，推进阻力有限，但到地（市）甚至省级，涉及的部门繁多、利益人群关系复杂，阻力可想而知。”一位研究公车改革的学者表示。

2009年杭州的市级机关车改受到各界高度关注——此前，国内副省级城市只有哈尔滨进行过如此大规模的车改。

“总思路是单轨制、货币化、市场化，坚持 单轨制 是核心，目标就是切实节约财政经费，杜绝 公车私用 、 公车专用 和超编超标配备公车。”马建华表示，“单轨制”是指车改单位取消所有公车，所有人员参加车改，公车一辆不留，从制度设计上杜绝“既留公车又发车贴”。同时，车贴直接打入涉改人员的市民卡，只能在市公车服务中心、公交车、出租车、加油站、车辆年检、车辆保险等与公务交通相关的事项上支出，不能取现，也不能在其他地方消费，真正做到“专款专用”。

《关于杭州市市级机关公务用车制度改革的实施意见》（8号文件）明确：车改范围为市级党政部门、参照公务员管理的事业单位、民主党派、群众团体；车改单位不留除专业工具车外的任何公务用车，包括执法执勤车；车贴标准分9档，上限为每人每月2600元、下限300元（后来提高了一次：上限2990元、下限350元），全部打入市民卡。财政按不高于车改单位涉改人员全年车贴总额10%的比例安排公共交通专项经费，用于车改单位的重要公务接待、突发事件处置、大型执法活动等。公检法系统、学校、医院不实施车改。

2009-2011年，杭州市市级机关车改进行了三批才完成，一共收缴800辆公车，一半用于尚未车改单位黄标车更新，或拍卖、报废，一半交付专门成立的“市级机关公务用车服务中心”。设立该中心，主要是保障车改单位大型公务活动接待、重大应急突发事件处置、重要执法公务活动、特殊机要文件专递等专项集体公务活动用车，以及为公务员个人的公务活动提供租车服务：在市区及下属富阳、临安两地的车贴使用区域内，使用半天90元（4小时，不超过50公里），全天180元（8小时，不超过100公里），超出里程按每公里1.8元计费。

车改后，不少局长抱怨“人家当局长有专车接送，为什么我得自己开车，有时开会还要花半天找车位”；也有一些局长学着适应，如原市环保局局长何荣坤，他的座驾原是“别克”，车改后换成了女儿的“捷安特”自行车，还被央视作过报道。

“车改前单位共5辆公车，基本上一辆是局长专车，另外几辆为副局长服务，我们处长难得用一次，我也基本不抱 用公车 的想法，很多时候是私车公用。车改后，同样私车公用，但心态完全不一样，因为市民卡里多了1000多元补贴，起码油费不用自掏腰包，所以我举双手赞成。”杭州某局一名处长表示。

有一次，杭州市某领导在公车改革推进会讲了两句话，让在场官员笑声一片：公车改革，体制内最高兴、最支持的是处长们——本来就没专车，这下好了，还能领车贴；公车改革后，局长们的身体明显好起来了。

2012年，宁波、温州、嘉兴陆续推出各自的公车方案。因为取消了所有市管干部用车，温州车改被冠以“力度最大的地方政府公车改革”，但车改后正处级官员最高补贴达每月3100元，创浙江之最，又被指为“变相为官员增加福利”。

根据《关于温州市市级机关公务用车制度改革的实施意见》，以“公务交通专项经费”取代车改前的公车支出，包括“近程公务用车补贴经费”和“远程公务交通专项经费”。从科员、办事员到正县实职（正处级），按岗位不同分7档，每月最高3100元、最低300元。同时，根据日常车辆使用率，将各单位分为三类区别对待，实行差异化补贴。正县实职（正处级）每月的补贴标准在2500-3100元，第一类单位的3100元、第二类2800元、第三类2500元。车贴是公务活动交通费用，不计入工资性收入，全部存入市民卡专用账户，不可提现、挪作他用。

据了解，此次温州车改涉及106家机关单位、207家事业单位，1.2万多人，1790辆公车。车改后，1300辆公车分批拍卖，保留约300辆执法执勤车，另200余辆进入新成立的温州公务用车服务公司。据温州市车改办统计，2011年1790辆公车的运行经费在1.44亿元左右，还不包括驾驶员工资；车改后可节约2700万元，降低18.2%，实现了“降低15%行政开支”的目标。

相对而言，宁波和嘉兴的车改显得低调，连当地媒体也鲜有报道。据了解，宁波根据车改对象的职务层级，将车贴分为400-3000元10档，部委办局正职可选择是拿补贴还是保留公车；经市车改办批准，单位以执法执勤理由可保留部分公车，专门用于公务接待、特殊机要文件传递和车贴区域外用车。也成立专门的市机关公务用车服务中心，用于车改单位日常的租车服务。

“浙江车改的几个城市里，我认为做得最好的是嘉兴，其次是杭州，宁波、温州弱一些。”浙江一位车改研究人士表示，嘉兴真正做到了“单轨制”，没有给一把手特殊照顾；车贴区域覆盖嘉兴全市，车贴标准最高2800元；美中不足就是车贴少部分打入市民卡不得提现，大部分打入公务卡可以提现。杭州是最早车改的，但有些“回潮”，主要表现在允许局级干部选择“包干用车、不领补贴”的个性化用车服务，变相回归到以前的“专车”。宁波、温州车贴标准高而车贴区域小，只有市区范围，宁波还实行一些单位保留部分公车的“双轨制”，使“既坐车子又领补贴”的情况存在可能，也允许部委办局正职选择是拿补贴还是留车。

视公车为“待遇”阻车改

“应该说，杭州的车改实实在在地触动了公车制度的既得利益者，成绩有目共睹。但疲态也慢慢显现，正面激励有所减弱，改革的压力则在增大。这既有外部因素影响，也有自身原因。”马建华表示，这几年，全国各地来杭州考察学车改经验的每年有几十拨，但跟进实行“单轨制”的不多，“有些地方的人一个劲地问我补贴标准多少、有没有变通做法的事，我介绍 单轨制 却不在意，回去后还是想搞 双轨制 ……长此以往，会对杭州车改产生不良影响。”

杭州自身的问题也慢慢显现。随着车改的推进，大多数局级领导慢慢适应了非专车保障的新型公车制度，但也有相当部分的领导不习惯、不善于利用多种交通工具从事公务，特别是紧急公务、临时参会等，对没有专车带来的不便有较多抱怨，甚至通过变通，继续享受“专车”。例如，萧山区在乡镇街道一把手的“强烈”要求下，允许车改乡镇街道聘用2名有驾驶技能的临时工，成为领导私车或向未车改单位借来车辆的专职司机，出现“单位没有公车，却招专职司机”的怪象。

令人关注的是，杭州在第二批单位公车改革时专门对部门一把手推出“个性化用车服务”：可以选择领补贴，也可以选择“包干用车”，由市级机关公务用车服务中心提供定车、定驾驶员的服务。据介绍，该服务推出后，在目前实行车改的单位中有数十名部门一把手放弃补贴，选择变相“专车” 。

“这么多的一把手选择专车，说明他们不是只把公车看作交通工具、工作需要——只看作交通工具，补贴已经足够他们开私车上下班、参加会议，何必一定要用公车？更合理的解释就是：他们将公车看做待遇、职务的象征，多少有点像古代官员坐的轿子。”张国清坦言，有些官员对公车有严重的依赖，“不少官员有这样的理念和做法，使得他们对车改产生天然的抵触。”

张国清是浙江较早对公车改革领域进行研究的学者，2004年就带领学生组成课题组，设计了《浙江省公务用车制度改革调查问卷》，对当时已开展车改的杭州市三墩镇、金华义乌市，尚未车改的金华东阳市、宁波象山县的公务员等展开调查。

按照张国清的设想，最合理的方式是把公车组织起来成立租赁公司，和同类公司一样市场化运营，但优先预约、调度给公务员使用，公务员的公务用车费用仍由政府承担。“这样，公车就从纯消耗性项目变成生产性项目。”张国清说，“当然，这需要过程，在这个过程中可以实行货币化补贴，但补贴的依据应更多地考虑岗位因素、而不是职位。”

事实上，杭州也对专司行政执法监察、稽查等职能机构车贴标准予以特殊“关照”。与其他车改单位不同，该市劳动保障监察支队、市安全生产监察大队等实行的车贴标准体系是7档，少了2档，最低一档相当于其他车改单位的主任科员档（690元），也就是这些单位涉改人员拿的最低档车贴标准比其他车改单位要高出340元。市劳动保障监察支队每个工作人员无论职务，都在其市民卡账户上每月扣除200元作为“单位公务车共同基金”。2012年，该单位参加车改的在编人员29名，全年提留车贴补助69600元，外勤公务的所有交通费用全部从共同基金支出。“这个方案符合单位实际，解决了 多跑多亏、少跑少亏、不跑不亏 的问题。”支队办公室主任王鸿辉说。

“我觉得货币化车改多少带有 特权赎买 的含义，中央反浪费条例完成了车改顶层设计，但要防止地方在车改具体实施过程中走样变形。”马建华说。

“随着中央规定取消一般公务用车，省部级以下公务员都是改革对象。我觉得 货币赎买 的方法只是过渡，随着车改深化终归要被取代，但我不知道推动车改深化的动力在哪里？”一位关注车改的专家表示，当初的货币化车改，机关单位的中层公务员积极性最大，推动了改革；而现在几乎所有公务员都变成涉改人员，拿到车贴，成为既得利益者，共同的目标是提高车贴标准。“地方官员既是改革设计者、推动者，又是被改革对象，这样的双重角色很难同时演好。车改到了这个时候，需要有顶层设计，让地方政府只扮演被改革对象；同时，引入民间监管力量、媒体等第三方监督，请审计监督机构参与监管，并由独立评价机构每年进行评估。”