农工民主党:构建重大灾害保险与救助基金制度

网易财经3月4日讯 中国农工民主党今日向网易财经公布了他们本次政协会议的提案材料，一共有33个提案。以下是《关于构建地震等重大灾害保险与救助基金制度的建议》的全文：

关于构建地震等重大灾害保险与救助基金制度的建议

中国农工民主党中央委员会

目前，我国已经构建起相对有效的重大灾害预防、救援和灾后损失补偿机制。灾害保险作为灾前融资的新型风险分散制度，能够实现保险市场和资本市场的有机结合，将灾害风险在更大范围内进行转移和分散，确保重大灾害发生后，灾区人民能够获得稳定的重建资金，切实减轻国家财政负担。但目前这种机制仍是一种主要依赖政府投入、鼓励社会力量参与和商业性保险略有补充的灾后损失补偿模式，存在政府负担重、补偿程度低、不确定性明显等问题，缺少系统的、稳定的、可持续发展的巨灾风险分摊机制，难以实现国家综合减灾“十一五”规划中提出的要将减灾工作由减轻灾害损失向减轻灾害风险转变的目标。主要有以下缺陷：

一是灾害损失补偿过分依赖政府财政。灾害风险主要由国家财政承担，不仅可能造成短期财政的收支不平衡，影响国家经济建设规划的实施，而且不利于实现社会风险单位防灾减灾的激励目标，难以形成有效的灾害风险监督管控机制，降低了救灾资源的配置效率。

二是灾害损失补偿，过多依靠社会捐赠。社会捐赠是一种自发行为，政府不能强制，具有很大的随意性和对灾区支持力度的不确定性。同时，灾害捐助款项的合理使用、捐助物资的合理分配，缺乏必要的监督机制，给管理造成一定困难。

三是保险对灾害风险的分散作用有限。目前我国还没有建立专门的重大灾害保险制度。灾害保险经营风险大、技术要求高。再保险市场主体数量少，再保险公司的产品类别有限且创新能力不足，多数保险公司没有足够实力经营地震等重大灾害保险，因此灾害保险在救灾中的作用十分有限。有关资料显示，直接经济损失超过8千亿元的汶川大地震，仅获得来自保险业的赔付18.06亿元人民币，保险业还难以发挥“经济稳定器”和“社会稳定器”的作用。

因此，应该从维护经济社会健康发展的战略高度出发，构建地震等重大灾害保险与救助基金制度。对此，我们提出以下建议：

一、通过专项立法，建立国家灾害风险专门管理机构

一是建议在国务院统一领导下，由国家发改委、财政部、国家地震局、国家气象局等部门，尽快制定《国家灾害保险与救助基金条例》。考虑灾害事故种类繁多、性质各异，应就单一巨灾风险分别立法和管理。

二是根据《条例》设立灾害保险与救助基金理事会，负责管理基金。理事会可由政府相关部门指派主要领导和办公人员，参与人员还可包括相关保险业代表和专家学者等。理事会可以下设4个职能部门，分别设办公室、财务部、投资部、法规及监管部，其中办公室负责协调处理理事会日常事务，财务部负责落实基金的资金收支，投资部负责基金资金投资运营，法规及监管部负责规章的制定实施及内部监管基金运作。凡有资格经营灾害保险的商业性保险公司均可成为理事会成员单位。

二、明确灾害保险与救助基金的经营模式

参考相关灾害保险基金有关经验，我国灾害保险可采取“公办民营”方式，具体业务由商业财产保险公司负责经营，政府采取强制模式，要求财产保险公司在重大灾害风险存在地区经营的各类家庭财产保险中必须附加灾害险销售，企业财产保险中的附加灾害险可采取自愿销售方式。为鼓励经营，政府部门应该对灾害保险业务采取营业税和所得税减免政策。同时，政府应鼓励人民群众积极参加灾害保险，对参加保险的被保险人，可考虑在遭受灾害后给予资金贷款优惠等政策，对贫困地区灾害保险的投保人给予适当补贴或保费减免。

保险公司经营灾害险不以盈利为目的，每年度保费盈余通过建立专项责任准备金方式留存并划转，独立核算，专款专用，由理事会对此专项准备金负责管理，各保险公司可采取共保和再保险方式分散风险，具体办法由理事会制定并报保险监管部门批准。

政府另外安排灾害救助基金，由理事会负责筹措并管理使用。灾害救助基金由地方财政年度拨款和社会捐赠两部分组成。理事会负责灾害保险与救助基金的投资运作，投资要坚持安全至上、控制风险、提高收益的原则，实现保值增值。在投资项目以长期稳健工具为主的前提下，也可根据灾害风险的特殊性质，尝试通过近期、远期等衍生金融工具实现巨灾风险的证券化转移。同时，政府还应根据灾害保险与救助基金的规模，以信用担保方式建立最后付款人机制。即如果灾害保险与救助基金不足以偿付灾害损失，剩余部分由政府提供信用担保。

三、合理设计灾害损失的承担机制

目前，商业性保险公司和再保险公司在资本实力及偿付能力方面都很有限，难以承担过多的重大灾害风险，保险业应明确与政府的分工，在确保广大投保人权益的条件下，合理确定灾害损失的补偿机制。相关设计可包括：

第一，有关部门应划定出我国灾害风险等级地区分布图，并制定抗灾害等级评估标准。根据相关灾害风险及安全等级确定保险费率，实行风险差别定价。

第二，灾害保险标的以固定资产为主，保险责任包括全损条件下的费用，并根据资产价值采取累进免赔率，保险金额一般不超过人民币50万元。保险公司在产品设计中，应注意资产造价、使用折旧、使用价扣除等因素，合理确定资产保险价值。

第三，对于因安全质量不合格而导致的过度损失和额外损失，理事会和各保险公司在负责赔偿投保人损失的同时，保留相应的向渎职方代为追偿的权利，政府对此应在法律法规中予以明确支持。