民革中央：关于促进房地产业的健康发展的建议

关于加快修订《中华人民共和国城市房地产管理法》，促进房地产业的健康发展的建议

中国国民党革命委员会中央委员会

1995年1月1日开始实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》，是指导我国房地产市场发展的基本法律制度。为配合《物权法》的实施，2007年8月30日全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，对《城市房地产管理法》的相关条款进行了修改。随着我国城市房地产业的快速发展，住房制度改革的不断深化，房地产的市场环境和政策环境都发生了重大变化。同时，出现了开发不规范、拖欠工程款、合谋哄抬房价、侵犯购房人权益、诈骗银行信贷资金、对金融和环境有潜在威胁等一系列问题。因而法律的某些内容已经不适应形势发展和实践需要，法律的调整范围过窄，调整力度明显不足，空白点较多。近年来，随着我国房地产业调控频率的加快，中央政府只能选择以政策代法，以文件代法。为促进房地产业的健康发展，全面修订《城市房地产管理法》，已是刻不容缓。

现行《城市房地产管理法》存在的主要问题：

一、《城市房地产管理法》与《物权法》之间的诸多矛盾

一是《城市房地产管理法》第6条“为了公共利益的需要”条款，对于什么是“公共利益”没有明确界定，致使一些地方仍打着“公共利益”的幌子，借助政府的公共权力，侵害被拆迁人的私有财产权。二是《城市房地产管理法》第13条规定的关于“土地使用权”条款，未能按照《物权法》第136条规定的“建设用地使用权”作规范。没有将“工业用地”列入“拍卖、招标方式”；“商业、旅游、娱乐、豪华住宅用地等经营性用地”的出让方式仍包含“协议出让”方式。显然同《物权法》的规定相互矛盾，为某些地方非法牟取暴利创造了条件。三是《物权法》第149条规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，而《城市房地产管理法》第22条确规定要“提前申请”，并且经批准后还要“支付土地使用权出让金”。四是《城市房地产管理法》第五章房地产权属登记管理与《物权法》第二章第一节不动产登记不一致。目前，我国没有统一的不动产登记制度，主要存在三方面的不统一：土地和房屋登记分离；不同行业所属的不动产遵从各行业规定；城乡房屋产权管理二元结构。

二、预售商品房制度缺陷客观上为房地产开发商掠夺社会财富创造了条件

房地产预售制度历时十余年，已成为房地产市场不规范的主要根源之一。一是严重侵犯购房人的权益。由于购房人缺乏《担保法》保障，导致房屋面积缩水、建筑设计变更、配套设施建设滞后、环境描述浮夸、房屋质量缺陷等问题得不到解决，更为严重的是诱发了延期交房、抵押房再预售、预售房再抵押，最后“携款潜逃”等违法犯罪行为。二是风险分担机制严重缺失。商品房预售制度降低了开发商的门槛，使得不具备开发实力的企业进入了市场，增加了开发商投资出问题的几率，银行和购房人被动的成为风险投资的牺牲品。三是套取诈骗银行信贷资金，“空手套白狼”是不法房地产开发商惯用的手法，商品房预售制度为这种欺诈行为提供了便利，当资金链出现问题时，开发商便通过“假按揭”的方式套取银行信贷资金。

三、房地产市场违法行为认定及处罚缺失，制约和监督机制不健全

一是《城市房地产管理法》没有监督和管理房地产开发商的条款，缺乏相关责任追究机制，致使开发商无视理应承担的责任和义务，借机囤积居奇、哄抬房价、牟取暴利、巧取豪夺、垄断市场、激化供需矛盾等。二是现行法律缺乏对政府部门违规行为进行主动监督查处的规定，政府在土地使用权出让过程中出现违约，没有相应的处罚条款，导致开发商的唯利是图和“审批权力”的结合，造成权钱交易，腐败滋生。

针对上述问题，我们提出以下建议供参考：

一、加快修订《城市房地产管理法》步伐，调整法律适用范围

房地产法规体系建设滞后，公平的法制环境较差已经成为制约房地产业健康发展的瓶颈，立法部门应该尽快全面修订《城市房地产管理法》，调整法律适用范围，将现行的法律修改为《城乡房地产管理法》，建立一个覆盖城市和农村的房地产法律法规体系。一是《中共中央关于推进农村改革发展若干种问题的决定》明确提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，因此应将集体建设用地的开发活动纳入该法。二是将廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁住宅等政策性住房的开发建设纳入该法范畴。

二、全面修订《城市房地产管理法》条款，维护法律的严肃性与统一性

一是梳理和调整《城市房地产管理法》中“土地使用权”的概念，按照《物权法》第136条的“建设用地使用权”作规范。第13条“土地使用权出让”条款应与《物权法》相关条款吻合。二是适用第22条“土地使用权限届满”应该与《物权法》第149条保持一致，明确住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。按照让利于民的原则，不用办理任何续期手续，不用缴纳任何费用。三是第五章房地产权属登记管理应予修改，“明确国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法”，并逐步实现城市和农村的不动产统一登记，将农村集体土地房屋产权登记发证纳入不动产统一登记制度。四是对“公共利益”的概念做出具体明确的界定，要设立“公共利益的需要”的认定程序。

三、取消商品房预售制度，建立商品房竣工入市销售制度

适时果断取消商品房预售制度，是消除房地产市场不规范的重要举措。目前，取消商品房预售制度已具备了比较坚实的基础。一是房地产业经济环境发生了根本性的变化，商品房预售制度已不适应经济发展和实践的需要。二是金融体系改革和金融制度创新为房地产开发提供了多元化的融资方式，银行贷款、发行股票、债券融资、信托融资等方式均可补缺预售商品房筹资的功能。三是房地产开发商积累了一定的实力，具备了驾驭资金项目运作的能力，对预售商品房制度的依赖性已经逐渐减弱。

四、完善房地产市场的制约和监督机制，强化违法认定处罚制度

一是完善房地产开发违法行为的认定及处罚制度，增加监督管理房地产开发商的条款，加大对违法违规者的处罚力度，规范责任主体行为，确保房地产开发商应当具备法律承诺的义务和能力。二是为健全监督机制，强化对公共权力的监督制约，把公共权力置于法律和人民群众的有效监督之下，确保权力正确行使。为此，建议增加政府在土地使用权出让环节上的违约行为处罚条款，以及对政府部门违规行为监督查处的规定。